Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk ( spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 480/08 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej demontaż urządzeń oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 480/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "[...]" S.A. z siedzibą w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej demontaż urządzeń.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wydania decyzji nakazującej demontaż urządzeń klimatyzacyjnych: czerpni i wyrzutni z pomieszczeń piwnicznych klubu "[...]" w budynku przy ul. [...] w Krakowie.

Organ I instancji w motywach decyzji podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Krakowie z dnia 21 lutego 2003 r. W dniu 9 maja 2004 r. przeprowadzono kontrolę z udziałem stron i stwierdzono, że w lokalu użytkowym, mieszczącym się w piwnicy budynku przy ul. [...] w Krakowie, zamontowana jest instalacja wentylacji mechanicznej, obejmująca instalację wewnątrz lokalu oraz urządzenia, tj. czerpnię i wyrzutnię powietrza – zamontowane na zewnątrz obiektu. Czerpnia powietrza jest to przewód wykonany z blachy o przekroju 40 x 40 cm wyprowadzony ponad teren na wys. 1,0 m. Obok czerpni zamontowano na elewacji budynku wyrzutnię powietrza – jest to przewód z blachy o przekroju ok. 40 x 40 cm i wys. 2,90 m nad terenem.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, rozpoczęcie robót związanych z montażem instalacji wentylacji mechanicznej rozpoczęto w 2001 r. Wówczas Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] znak: [...] nakazał inwestorowi – "Grupie inicjatywnej R.J.13" s.c., zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową wyrzutni i czerpni powietrza dla pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. [...] w Krakowie. W roku 2003 r. aktualny właściciel lokalu klubu "[...]", mieszczącego się w piwnicy budynku przy ul. [...] w Krakowie, tj. "[...]" S.A. z siedzibą w Krakowie, wykonał w lutym 2003 r. montaż urządzeń instalacyjnych na zewnątrz obiektu, tj. czerpni i wyrzutni.

Aktualny właściciel, wykonując nałożony na niego przez organ I instancji obowiązek w trybie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przedłożył opinię techniczną autorstwa mgr inż. Z. W., z której wynika, że jedynymi urządzeniami umiejscowionymi na elewacji budynku są: czerpnia i wyrzutnia powietrza, przy czym, o ile czerpnia jest zamontowana zgodnie z przepisami, to lokalizacja wyrzutni musi zostać zmieniona. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), należy ją wyprowadzić ponad więźbę dachową o minimum 0,4 m tak, aby najbliższa czerpnia znajdowała się w odległości nie mniejszej niż 10 m.

Organ I instancji stwierdził, że zmontowana czerpnia i wyrzutnia powietrza stanowią, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, urządzenia budowlane, a więc urządzenia techniczne związane z obiektem, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Wykonane roboty budowlane, polegające na montażu urządzeń budowlanych, tj. czerpni i wyrzutni, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane, nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych o wysokości poniżej 3 m nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 cyt. ustawy, ponieważ wykonane roboty budowlane nie zostały wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Wykazana w postępowaniu nieprawidłowość, polegająca na niezgodności wykonanej instalacji z przepisami zawartymi ww. rozporządzeniu, może być przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego w trybie przepisów art. 66 ustawy – Prawo budowlane z zakresu stanu technicznego obiektu.

Organ I instancji podał także, że wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie spowodowania – na drodze postępowania administracyjnego – zaprzestania przez użytkownika przedmiotowego lokalu usługowego zakłócania spokoju w dzień i w nocy mieszkańcom budynku przy ul. [...] nie może być przedmiotem postępowania, bowiem przepisy ustawy – Prawo budowlane nie regulują spraw dotyczących zakłócania spokoju.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Krakowie. Odwołująca podała, iż wykonanie przedmiotowych robót budowlanych związanych z wykonaniem czerpni i wyrzutni w budynku przy ul. [...] w Krakowie było kontynuacją robót budowlanych wykonywanych w 2001 r. przez poprzedniego inwestora, w stosunku do którego orzeczono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy zaniechanie robót budowlanych decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...]. W ocenie odwołującej, powyższa decyzja jest wiążącą dla organu, który ją wydał, jak również dla następcy prawnego poprzedniego inwestora, tj. "[...]" S.A., a zarazem inwestora wykonanych robót budowlanych.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ww. ustawy – Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, gdyż błędnie zakwalifikowano wykonane w 2003 r. przez inwestora "[...]" S.A. roboty budowlane jako montaż urządzenia klimatyzacyjnego (czerpni i wyrzutni powietrza) na elewacji budynku przy ul. [...] w Krakowie, których wykonanie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane, nie wymagało zarówno uzyskania pozwolenie na budowę, jak i zgłoszenia. Przyjęta kwalifikacja wykonanych robót jest błędna, bowiem należy zwrócić uwagę, iż z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 9 maja 2003 r. wynika, że w budynku przy ul. [...] w Krakowie wykonana została instalacja wentylacji mechanicznej wraz z czerpnią i wyrzutnią powietrza dla lokalu gastronomicznego klub "[...]", znajdującego się pomieszczeniach piwnicznych tegoż budynku. Instalacja jest wykonana z kanału "Spiro" o średnicy ok. 300 mm, poprowadzonego pomiędzy ceglanym sklepieniem piwnicy a żelbetowym stropem na poziomie parteru. Czerpnia powietrza zlokalizowana jest na zewnątrz budynku, od strony podwórka – wyprowadzona kanałem ok. 1,0 m ponad teren podwórka, natomiast kanał wyrzutni powietrza biegnie wzdłuż zewnętrznej ściany budynku od strony podwórka, równolegle do czerpni, wyprowadzony na wysokość 2,90 m od poziomu podwórka. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż wykonane przez inwestora roboty stanowiły wykonanie instalacji wentylacyjnej pomieszczenia piwnicznego przedmiotowego budynku, na co – zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy – wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem ten rodzaj robót budowlanych nie został zwolniony z takiego obowiązku. Roboty te stanowią jednak przypadek inny, niż określone w art. 48 i art. 49b ww. ustawy, a zatem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z § 147 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania budynku (zwłaszcza w pomieszczeniach z przeznaczeniem na pobyt ludzi) niezbędne jest zapewnienie właściwej wymiany powietrza poprzez system wentylacji (czy to grawitacyjnej czy mechanicznej). Wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj. oględzin, a zwłaszcza z opinii technicznej, sporządzonej przez mgr inż. Z. W., przedmiotowa instalacja nie czyni zadość wymaganiom § 152 tego rozrządzenia, który reguluje szczegółowo warunki usytuowania czerpni i wyrzutni instalacji wentylacji, jak i klimatyzacji na budynku, bowiem lokalizacja wyrzutni na przedmiotowym budynku jest niezgodna z przepisami. Organ odwoławczy wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest ustaleń odnośnie faktu, czy budynek przy ul. [...] w Krakowie jest (bądź nie jest) wpisany na listę ochrony zabytków lub też czy znajduje się (bądź też nie) na obszarze wpisanym do rejestru ochrony zabytków, co – w ocenie organu odwoławczego – może mieć również wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Organ II instancji wyjaśnił przy tym, iż przedmiotowa sprawa administracyjna związana z wykonaniem tej instalacji przez nowego inwestora – "[...]" S.A., i po wydaniu decyzji przez organ I instancji, stanowi nową sprawę w stosunku do sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., gdyż stan faktyczny sprawy, będącej przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w chwili obecnej, uległ zmianie. To oznacza, że niniejsza sprawa nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Spółka "[...]" S.A. w Krakowie wniosła o jej uchylenie i zarzuciła naruszenie prawa materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy, a to przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie wobec błędnego przyjęcia, iż instalacja wentylacji mechanicznej, wykonana w budynku przy ul. [...] w Krakowie, stanowi roboty wymagające pozwolenia na budowę.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, wskazał, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa oraz poglądami doktryny, decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, która prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, jest uzasadniona w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi w materiale dowodowym, zebranym przez organ I instancji, istotne braki, których usunięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nadto należy mieć na względzie, że podejmowanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w okolicznościach wskazanych w art. 138 § 2 kpa, tj. po uzupełnieniu materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, ogranicza zasadę dwuinstancyjności, ponieważ pozbawia strony procesowe prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty rozstrzyganej sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Krakowie od decyzji PINB w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] grudnia 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję, mocą której odmówiono wydania decyzji nakazującej demontaż urządzeń klimatyzacyjnych, tj. czerpni i wyrzutni powietrza w budynku przy ul. [...] w Krakowie, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na błędną kwalifikację przyjętą przez organu I instancji, że roboty budowlane polegające na montażu urządzeń klimatyzacyjnych, tj. czerpni i wyrzutni powietrza na elewacji budynku przy ul. [...] nie wymagają, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane, uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nadto wskazał na istotne braki w ustaleniach dowodowych, poczynionych przez organ I instancji.

Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy zaznaczył, że zamontowanie przedmiotowej instalacji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ dyspozycja art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i art. 30 ustawy – Prawo budowlane nie zwalnia z obowiązku uzyskania takiego aktu w odniesieniu do tego rodzaju instalacji. Jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 15 cyt. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Trzeba jednak mieć na uwadze, że zwolnienie obejmuje instalowanie urządzeń na zewnątrz obiektów budowlanych, podczas gdy przedmiotowa czerpnia i wyrzutnia powietrza stanowią elementy większej całości, obejmującej także elementy wewnątrz budynku, jaką jest instalacja wentylacyjna w piwnicy budynku przy ul. [...] w Krakowie, w której to piwnicy znajduje się klub "[...]", i w której przebywają ludzie. Nadto Sąd podkreślił, że w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w Krakowie, chociaż znajduje się na krakowskim Kazimierzu, to nie ustalono, czy jest on wpisany na listę ochrony zabytków, oraz czy znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru ochrony zabytków. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), umieszczenie na zabytku nieruchomym (bez względu na jego stan zachowania – art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" cyt. ustawy) urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, a także podejmowanie innych działań, które prowadzić mogłyby do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

WSA w Krakowie wskazał, że na podstawie oględzin organ I instancji ustalił, iż w piwnicy budynku przy ul. [...] w Krakowie wykonana została, bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wentylacja mechaniczna dla lokalu gastronomicznego klubu "[...]", przy czym czerpnia i wyrzutnia powietrza zostały zamontowane na ścianie ww. budynku. Ustalił także, że czerpnia zlokalizowana jest od strony podwórka i wyprowadzona kanałem na wysokości ok. 1 m ponad teren podwórza, natomiast wyrzutnia powietrza biegnie wzdłuż ściany równolegle do czerpni do wysokości 2,9 m nad poziom terenu. W oparciu o opinię techniczną, sporządzoną w dniu 31 października 2003 r. przez mgr inż. Z. W., ustalono, że przedmiotowa czerpnia jest zamontowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast umiejscowienie wyrzutni powietrza musi zostać zmienione.

Sąd zaznaczył, że art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane może mieć zastosowanie także do samowolnie wykonanych robót budowlanych już zakończonych i ma na celu prowadzenie postępowania naprawczego. Postępowanie to w przypadku samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, powinno prowadzić do wydania – w przypadku już wykonanych robót – decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Jeśli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie zachodzi przypadek istotnych odstępstw od projektu budowlanego, wtedy właściwy organ zobowiązany jest do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). W związku z tym, szczególne znaczenie należy przypisać ustaleniom dowodowym w zakresie zgodności wykonanych nielegalnie robót budowlanych z obowiązującym prawem, w tym warunkami technicznymi oraz przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie materiał dowodowy, jakim dysponował organ odwoławczy, obejmował ustalenia dotyczące przedmiotowej instalacji, poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] maja 2003 r. oraz ustalenia z opinii technicznej, sporządzonej przez mgr inż. Zbigniewa Wołka w październiku 2003 r. podczas, gdy decyzja drugoinstancyjna została podjęta w dniu [...] września 2005 r. Oprócz znacznego upływu czasu w szczególności należało uwzględnić, że jak wynika z ww. protokołu oględzin, Rafał Wójcik – Prezes Spółki "[...]" – aktualny właściciel klubu "[...]", zobowiązał się – jako przejmujący obowiązki byłych inwestorów – do doprowadzenia przedmiotowej instalacji do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, a także przedłożono uproszczony projekt prawidłowego rozwiązania w zakresie "wywiewu i nawiewu przedmiotowej instalacji". Toteż, zdaniem Sądu, należało ustalić, czy i w jakim zakresie zobowiązanie to zostało wykonane. Należało również ustalić, czy budynek przy ul. [...] w Krakowie, na którym zamontowano przedmiotową czerpnię wyrzutnię powietrza, jest lub nie jest wpisany na listę ochrony zabytków, oraz czy znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru ochrony zabytków, stosownie do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd dodatkowo wskazał, że organ I instancji w sentencji orzekł o "urządzeniach klimatyzacyjnych", podczas gdy w protokole oględzin i w uzasadnieniu wskazywana jest Instalacja "wentylacji mechanicznej".

W ocenie WSA w Krakowie, z uwagi na to, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, wykraczającym poza granice postępowania odwoławczego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie miał pełne podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Dlatego też, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła Spółka "[...]" S.A., opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane, wobec błędnego przyjęcia, że instalacja wentylacji mechanicznej, wykonana w budynku przy ul. [...] w Krakowie, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy skarżąca wykonała jedynie remont, dla przeprowadzenia którego uzyskanie pozwolenia na budowę nie było niezbędne.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez nierozpoznanie zarzutu zawartego w skardze do WSA w Krakowie, a dotyczącego niezastosowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane, co – jej zdaniem – uniemożliwia kontrolę instancyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Strona, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa, które przy stosowaniu przez Sąd I instancji, zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego, należy wskazać konkretne przepisy procedury sądowej. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winno być naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach autor skargi kasacyjnej musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632).

Tymczasem w niniejszej sprawie kasator, formułując zarzut naruszenia prawa procesowego, nie wskazał żadnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, któremu miałby uchybić Sąd I instancji. Podał jedynie, że Sąd ten nie rozpoznał zarzutu Spółki, zawartego w skardze do WSA w Krakowie, a dotyczącego niezastosowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), co w konsekwencji – w jego ocenie – uniemożliwiło kontrolę instancyjną. Tak postawiony zarzut nie może być kwalifikowany w kategoriach prawidłowo postawionego zarzutu naruszenia procedury. Wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy ustawy – Prawo budowlane nie są przepisami procesowymi, stanowią natomiast normy prawa materialnego. Zarzut ten, przy takim jego sformułowaniu, można jedynie kwalifikować jako bezpośrednio zmierzający do wytknięcia Sądowi I instancji naruszeń prawa materialnego i tylko w takim zakresie oceniać jego trafność, zwłaszcza że pod względem normatywnym pozostaje on zbieżny z zrzutem z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej podstawy bowiem Spółka zarzuciła naruszenie powołanego już art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane, polegające na błędnym przyjęciu, że instalacja wentylacji mechanicznej, wykonana w budynku przy ul. [...] w Krakowie, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy skarżąca wykonała jedynie remont, dla przeprowadzenia którego uzyskanie pozwolenia na budowę nie było niezbędne. Przy formułowaniu tego zarzutu kasator wskazał, że WSA w Krakowie uchybił powyższym przepisom poprzez ich niezastosowanie.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji niezastosowanie powyższych norm ustawy – Prawo budowlane, w istocie zakwestionował stanowisko Sądu co do oceny ustaleń faktycznych, w szczególności tych zaprezentowanych w decyzji organu II instancji, mocą której sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Tak postawiony zarzut nie pozwala na jego merytoryczną ocenę i nie może doprowadzić do oczekiwanego przez kasatora skutku, wszak nie połączono go z odpowiednim zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów pozwalających mu na ocenę materiału dowodowego.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok. Istota sprawy tkwi bowiem tylko w prawidłowości ustaleń i trafności ocen, jakie są ich następstwem. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie.

Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje kasatora, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.