Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. S.A. Regionalnego Biura Finansowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami), art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zmianami) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odrzucił zgłoszenie P.S.A. z siedzibą w [...], dotyczące zanieczyszczenia powierzchni ziemi na Stacji Paliw nr [...] w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. P.S.A. zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na Stacji Paliw nr [...] w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka [...].

W uzasadnieniu wniosku P.S.A. podał, że zanieczyszczenie na wskazanej nieruchomości spowodowane zostało przed dniem wejścia w życie wprowadzającej z dnia [...] r. i spowodowane zostało przez inny podmiot aniżeli C.S.A. W [...] r. w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego, nieruchomości zostały przekazane P.S.A. w stanie zanieczyszczonym.

Organ I instancji stwierdził, że spółka ubiegająca się o wpisanie do rejestru zawierającego informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenia standardów jakości gleby jest następca C. i w związku z tym obowiązek rekultywacji obciąża P. S.A.

P. S.A. złożył od tej decyzji odwołanie zarzucając organowi I instancji:

- naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późno zm.) poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że strona dokonująca zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości winna posiadać wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gruntu w dniu wnoszenia podania,

- naruszenie art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że dotyczy on następstwa prawnego z zakresu prawa administracyjnego,

i w rezultacie tych uchybień naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska (...), poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż bezpodstawne jest stanowisko organu co do następstwa prawnego wnioskodawcy w stosunku do C. S.A.

W istotnej, dla oceny zakresu następstwa prawnego strony, dacie połączenia Spółek, tj. w dniu [...]r. (wykreślenie C.S.A. z rejestru handlowego) obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57. poz. 502). Spółka podniosła, iż wskazany przepis Kodeksu handlowego dotyczył następstwa prawnego w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast poza jego zakres wykraczało następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego, jako regulującego w sposób władczy stosunek administracyjno-prawny. Zdaniem strony, określony obowiązek oparty na przepisach prawa administracyjnego, jako pewnego rodzaju "uciążliwość" dotyczyć winien osoby, na którą został nałożony i na której spoczywa. Istotą prawa administracyjnego jest ścisłe związanie aktem administracyjnym jej adresata. Sukcesja administracyjno-prawna została wprowadzona dopiero przepisem art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94. poz. 1037). Uregulowania tego przepisu nie mają jednakże charakteru nieograniczonego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 618 k.s.h., przepisy rozważanej regulacji i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub spółkę nowo przejmowaną. Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nie była nieograniczona.

W ocenie Spółki, z uwagi na specyfikę oraz sposób dochodzenia naprawienia szkody, następstwo prawne w zakresie prawa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy prawo administracyjne dopuszcza przeniesienie obowiązku administracyjnego na następcę prawnego w sposób bezpośredni.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na treść art. 12 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Kolegium wywiodło, że odrzucenie przez starostę zgłoszenia w ciągu roku od jego dokonania, stosownie do art. 12 ust. 4 w/w ustawy, może nastąpić w razie niespełnienia warunków ustawy, stanowiąc jednocześnie, że ostateczna decyzja w tym przedmiocie powoduje, iż zgłoszenie nie wywołuje skutków prawnych o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy.

Analiza wskazanych przepisów doprowadziła Kolegium do wniosku, że uwzględnienie zgłoszenia we właściwym rejestrze, w trybie art. 12 ust. 3 ustawy, wymaga spełnienia wymogów zarówno art. 12 ust. 1, jak też wymogów z art. 12 ust. 2 ustawy. Wskazuje na to sformułowanie przepisu art. 12 ust. 4 ustawy, który odwołuje się do "warunków ustawy", a więc do wszelkich wymogów rozważanej ustawy w tej materii, nie zaś wyłącznie przesłanek konkretnego jej przepisu.

Właściwym do oceny spełnienia wymagań ustawowych jest dzień wniesienia zgłoszenia, co wynika z zapisu, iż wyniki badań winny być załączone do zgłoszenia, a termin do jego wniesienia upłynął [...] r. Przedłożenie wyników badań wraz ze zgłoszeniem uzasadnione jest istotą zgłoszenia. Aby mogło być dokonane muszą istnieć ku temu podstawy, a te wymagają oceny w świetle specjalistycznych badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia, jak też opisu okoliczności wskazujących na zaistnienie faktów w określonym czasie i spowodowanych przez określone podmioty.

Okoliczność podlegająca zgłoszeniu musi być uprawdopodobniona w świetle samego zgłoszenia, którego integralną częścią są dane wskazane w art. 12 ust. 2 ustawy.

Organ podkreślił, że nie sposób pominąć zasadniczego faktu, iż ustanowiona sankcja za niespełnienie warunków ustawy ma charakter formalny. Odrzucenie zgłoszenia nie jest jednoznaczne z odmową dokonania rejestracji, która to mogłaby zapaść w razie niespełnienia przesłanek art. 12 ust. 2 ustawy, jako rozstrzygnięcie merytoryczne wskutek oceny przedstawionych dowodów.

Wobec tej szczególnej regulacji nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., dlatego też bez znaczenia pozostaje kwestia uznania wymogów z art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej jako formalnych, w aspekcie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. i ustanowionej nim możliwości uzupełnienia tychże w dodatkowo wyznaczonym terminie, czy też materialnych, a więc rozstrzygających o istocie sprawy, wobec jednoznacznego uregulowania sankcji w razie ich niespełnienia rozważanym przepisem szczególnym.

Za takim rozumieniem przepisu, zdaniem Kolegium, przemawia również art. 12 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w razie odrzucenia zgłoszenia, ostateczna decyzja w tym przedmiocie powoduje, iż zgłoszenie nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy - a więc co do wyłączenia stosowania przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska. Wynika z tego, że samo zgłoszenie wywołuje skutki z art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zaś dopiero jego uwzględnienie w rejestrze, poprzez dokonanie stosownych wpisów.

Ustosunkowując się do kwestii następstwa prawnego Kolegium wskazało, iż na tle analizowanego przepisu, zbędnym pozostaje wywód dotyczący zasadności objęcia sukcesją generalną także sfery obowiązków wynikających ze stosunków administracyjno-prawnych. Obowiązek rekultywacji gruntów nałożony przepisem art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie obciąża strony w ramach przejęcia go po poprzedniku prawnym. Jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z faktu zanieczyszczenia gruntu przez władającego nim i ciąży właśnie na władającym. Obowiązek ten nie jest także przeniesieniem odpowiedzialności z poprzednika prawnego na jego następcę, wręcz odwrotnie, ukonstytuowane przepisem art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej uprawnienie do wyłączenia odpowiedzialności za zanieczyszczenie spowodowane przez inny podmiot, stanowi wyraźne założenie indywidualnej odpowiedzialności podmiotu za szkody wyrządzone w środowisku.

To nie w ramach kwestionowanej przez skarżącego ciągłości stosunku administracyjnego pomiędzy poprzednikiem a następcą prawnym rodzi się obowiązek rekultywacji zanieczyszczonego gruntu, ale z powodu jego zanieczyszczenia, za które odpowiedzialność ponosi aktualnie gruntem władający. Uregulowanie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie jest podstawą wyłączenia odpowiedzialności za szkody uczynione przez inny podmiot.

Uznanie tożsamości podmiotowej w ramach rozważanego przepisu nie uprawnia do różnej jej oceny na gruncie stosunków prawnych regulowanych rozmaitymi gałęziami prawa. Prawo administracyjne nie buduje na swoje potrzeby pojęcia podmiotowości prawnej innej niż prawo cywilne.

W ocenie Kolegium, inny podmiot w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to taki, który jest inną osobą prawną lub fizyczną aniżeli aktualnie władający.

Przejęcie ogółu praw i obowiązków przez skarżącego jest jednoznaczne z kontynuacją podmiotowości przejętej spółki i wywody o ich odrębności podmiotowej na tle prawa administracyjnego nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Spór, zatem o objęcie zakresem następstwa prawnego sfery regulacji administracyjno-prawnej jest obojętny z punktu widzenia przesłanek przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, albowiem przepis ten uzależnia dokonanie rejestracji od wykazania, że zanieczyszczenie nastąpiło przez inny podmiot w sensie jego osobowości prawnej, aniżeli dokonujący zgłoszenia, tymczasem niewątpliwie spółka przejmująca nie jest innym podmiotem w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych, ale jako sukcesor praw spółki przejętej jest kontynuatorem jej osobowości.

P.S.A. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] podnosząc naruszenie przez organy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska (...), poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że spółka przejmująca nie jest innym podmiotem niż spółka przejęta i jest "kontynuatorem osobowości" spółki przejętej.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 12 ust. 4 tej ustawy poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo braku przesłanek do zastosowania.

Strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 463 § 1 i art. 465 § 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy, poprzez ich błędną interpretację, wedle której spółka przejmująca nie jest innym podmiotem niż spółka przejęta i jest "kontynuatorem osobowości" spółki przejętej.

W opinii P. S.A., nie ulega wątpliwości, że w przypadku łączenia spółek występują dwa podmioty prawne - spółką przejmującą i spółką przejmowana. Każda z nich jest innym, odrębnym podmiotem prawa. W przypadku połączenia przez przejęcie spółka przejmowana jest wykreślana z rejestru z chwilą wpisu połączenia do rejestru (art. 465 § 2 k.h.). Spółka taka traci wówczas swój byt prawny - przestaje odtąd istnieć jako osoba prawna. Spółka przejmująca wstępuje z mocy prawa we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Owe prawa i obowiązki, których stroną była spółka przejęta przechodzą jednak bez wątpienia na inny podmiot - spółkę przejmującą. Pogląd jakoby spółki te były tym samym podmiotem nie znajduje żadnego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie - jak wynika z opisu zawartego w zgłoszeniu - zanieczyszczenia gruntu dopuściła się C.S.A., która była odrębnym od skarżącego podmiotem prawa.

Zdaniem skarżącej Spółki, w związku z tym, że spółka przejmująca jest innym podmiotem niż spółka przejęta, sukcesja generalna przewidziana przepisami Kodeksu handlowego nie wyłącza korzystania z możliwości stworzonej przez przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Skarżąca, jako następca prawny C. nie przejęła żadnych uprawnień i obowiązków o charakterze administracyjnym. W przedmiotowej sprawie brak jest wyraźnych przepisów ustawowych, na podstawie których mogło dojść do przejścia praw i obowiązków o charakterze administracyjnym na skarżącą. Połączenie spółek dokonane na podstawie przepisów obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy nie spowodowało skutku w postaci przejścia na spółkę przejmującą obowiązków administracyjnoprawnych spoczywających na spółce przejmowanej. Kodeks handlowy był aktem prawnym regulującym stosunki o charakterze cywilnoprawnym, a nie stosunki publicznoprawne. Swoje wywody w tym zakresie skarżąca poparła wybranymi tezami prezentowanymi w doktrynie i orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W podsumowaniu uzasadnienia skargi strona stwierdziła, iż spełniła wszystkie warunki przewidziane przepisami art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Zgłoszenie faktu zanieczyszczenia nieruchomości dokonane zostało przed terminem określonym w art. 12 ust. 1 ustawy, tj. przed 30 czerwca 2002 r. Zanieczyszczenie zostało spowodowane przez inny podmiot niż P. S.A. – C. S.A. a opis okoliczności wskazujących na to, że zanieczyszczenia dopuścił się inny podmiot został zawarty w zgłoszeniu. Do zgłoszenia dołączono też wyniki badań potwierdzających zanieczyszczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy – władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.

Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art. 12 ust. 2).

Stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy, właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 4. Starosta może, w drodze decyzji, odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych o których mowa w ust. 1.

Powyższy przepis art. 12 nakłada na zgłaszającego obowiązek dokonania zgłoszenia w zakreślonym terminie, wykazania faktu wystąpienia zanieczyszczenia gleby przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 października 2001 r., przez inny podmiot i przedstawienia wyników badań potwierdzających zanieczyszczenie gleby. Art. 12 ustawy jest przepisem o charakterze przejściowym, ustanawiającym wyjątek od zasady określonej w art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), który możliwość skorzystania ze szczególnego rozwiązania uzależnia od spełnienia przez zgłaszającego warunków ustawy. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie nie prowadzi z własnej inicjatywy postępowania dowodowego, np. w celu ustalenia podmiotu winnego zanieczyszczenia gleby czy też czasu powstania zanieczyszczenia, a jedynie bada czy zgłoszenie spełnia warunki ustawy.

W niniejszej sprawie orzekające organy administracji uznały, iż władający ziemią w dniu wejścia w życie ustawy – P.S.A. - jest następcą przejętej C. S.A (wynika to z przedłożonego przez Spółkę wypisu z aktu notarialnego o połączeniu spółek P. S.A. i C. S.A w P. S.A), a tym samym na spółkę P. przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej.

W swoim zgłoszeniu Spółka P. wskazała jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi, poprzedniego władającego tymi gruntami – C. S.A. Na podmiocie tym, w myśl przepisów art. 82 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), mógł ciążyć obowiązek podejmowania działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego, a więc w tym przypadku obowiązek rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi na przedmiotowych gruntach.

Niniejszy skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji, iż w wypadku zaistnienia następstwa o charakterze sukcesji generalnej – co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, w tym również w prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyrokach NSA: sygn. akt SA/Gd 2508/94 z dnia 27 listopada 1995 r., POP 1997/5/169; sygn. akt SA/Sz 1279/96 z dnia 16 lipca 1997 r., Lex nr 30839: sygn. akt II SA 7091/98 z dnia 20 kwietnia 1999 r., M. Pod. 1999/11/40).

W takim stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że zanieczyszczenie gleby zostało spowodowane przez inny, niż zgłaszający, podmiot. Przesądzenie tego faktu stanowiło już dostateczną podstawę uzasadniającą odrzucenia zgłoszenia dokonanego przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.