Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2014 r. o sygn. akt III SAB/Łd 42/14 w sprawie ze skargi E. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wyrejestrowania pojazdów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. Spółka E. zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi o wyrejestrowanie pojazdów w związku z ich kradzieżą. Do wniosku załączono m.in. oświadczenia, z których wynika, że pojazdy zostały skradzione oraz zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa.

Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.), wezwał skarżącą Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez: złożenie wniosków o wyrejestrowanie pojazdów dla każdego z pojazdów odrębnie, zgodnie z wzorem wniosku o wyrejestrowanie pojazdu, załączenie do każdego z wniosków: dowodu rejestracyjnego, ewentualnie oświadczenia o utracie, zaświadczenia wydanego przez właściwy organ Policji potwierdzającego zgłoszenie kradzieży albo postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie kradzieży pojazdu wystawione przez właściwy organ oraz uzupełnienie wniosku o opłatę skarbową od pełnomocnictwa, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania.

Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi pozostawił bez rozpoznania wniosek o wyrejestrowanie pojazdów.

W dniu 8 sierpnia 2014 r. skarżąca Spółka wezwała Prezydenta Miasta Łodzi do usunięcia naruszenia prawa i wyrejestrowania pojazdów.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi wyjaśnił, że Spółka nie uzupełniła braków formalnych złożonego wniosku, zatem organ pozostawił wniosek bez rozpoznania.

E. zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi zarzucając naruszenie art. 79 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów. Strona wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta Łodzi do wydania decyzji administracyjnej o wyrejestrowaniu pojazdów oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę postanowieniem z dnia 3 grudnia 2014 r. o sygn. akt III SAB/Łd 42/14.

Jak wskazał w uzasadnieniu, z akt sprawy wynika, iż przedmiotem skargi E. jest bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi polegająca na nierozpoznaniu wniosków o wyrejestrowanie pojazdów. W tej sytuacji skarżąca Spółka, przed wniesieniem skargi do sądu, zobligowana była wystąpić z zażaleniem do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Podkreślenia wymaga, że warunek zawarty w art. 52 § 2 p.p.s.a. tj. wyczerpanie środków zaskarżenia rozumiany być powinien w postępowaniu na bezczynność jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w treści art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od przyjętego przez organ stanowiska, uznającego zasadność bądź też niezasadność zażalenia.

W myśl art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze.

WSA uznał zatem, iż w niniejszej sprawie skarżąca Spółka powinna była zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Skoro skarżąca przed skierowaniem skargi do Sądu nie wniosła zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. to oznacza, że nie spełniła warunku koniecznego do skutecznego wniesienia skargi. Jednocześnie wskazał, że akta administracyjne sprawy nie zawierają przedmiotowego zażalenia. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że skarżąca Spółka w dniu 8 sierpnia 2014 r. wezwała Prezydenta Miasta Łodzi do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi to jednak spełnienia warunku formalnego dla skutecznego wniesienia skargi, skoro organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta Łodzi jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, do kontroli sądowej czynności Prezydenta Miasta Łodzi polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania skarżąca Spółka może doprowadzić jedynie wnosząc skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku, ale poprzedzając skargę, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stosownym zażaleniem skierowanym do SKO w Łodzi, czego skarżąca Spółka nie dokonała przed wniesieniem skargi na bezczynność organu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że do kontroli sądowej czynności Prezydenta Miasta Łodzi polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania skarżąca może doprowadzić jedynie wnosząc skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku, ale poprzedzając skargę stosownym zażaleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi – zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., a skargę na bezczynność organu poprzedzać winno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z przepisem art. 52 § 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. zew zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Poprzez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego takim środkiem jest zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.). Z kolei, w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarga na bezczynność organu w sytuacji pozostawienia przez niego podania bez rozpoznania powinna być poprzedzona zażaleniem (wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) w trybie k.p.a., czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a.

Jak statuuje art. 64 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli zaś podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).

W cytowanej tak przez Sąd pierwszej instancji, jak i przez skarżącego kasacyjnie uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. Nr 1, poz. 2) wyraźnie przesądzono, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wyjaśniono w niej także, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wskazać należy, że w analizowanym przedmiocie spraw spór między wnoszącym podanie a organem dotyczy tego, czy postępowanie administracyjne zostało zainicjowane czy też nie mogło być wszczęte z uwagi na wady podania (pisma). Tym samym ultima ratio, wykluczającym stosowanie w tej sytuacji skargi z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepis ten nie ma zastosowania do czynności określonych przepisami k.p.a., związanych docelowo z wydawaniem decyzji czy postanowienia, a do których należy pozostawienie podania bez rozpoznania zgodnie z art. 64 k.p.a. (zob. A. Jakubowski, Glosa do uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2014, nr 5, s. 711; P. Brzozowski, Skarga na czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, Glosa 2012, nr 1, s. 130).

Jak zauważa się w doktrynie, "tylko prawidłowe podanie wszczyna postępowanie administracyjne, którego bieg w rzeczy samej liczony jest wówczas od dnia wniesienia żądania do organu. Od momentu złożenia podania co prawda zakłada się (domniema), że postępowanie zostało wszczęte, jednak założenie to (domniemanie) podlega albo potwierdzeniu przez organ w drodze zawiadomienia (art. 61 § 4 k.p.a.), albo obaleniu ex tunc: czy w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), czy właśnie przez pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.). Należy zaznaczyć przy tym, że w tej ostatniej opcji działanie organu będzie wywoływało konsekwencje prawne wyłącznie wtedy, gdy rzeczywiście będą spełnione przesłanki wymienione w art. 64 k.p.a. do pozostawienia podania bez rozpoznania. W innym przypadku bowiem istotnie uruchomiło ono postępowanie administracyjne (i to z dniem jego wniesienia), a zatem pozostawienie podania bez rozpoznania jest bezskuteczne, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Skoro zaś ma on obowiązek załatwić sprawę i wydać decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to wnoszącemu podanie przysługuje, jak trafnie wskazał NSA, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym zakresie – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Celem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), poprzedzona powinna być ona zażaleniem (wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie terminowe sprawy, którego niedopuszczalność zostanie stwierdzona przez organ (art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a.), gdy pozostawienie podania bez rozpoznania uzna za dokonane prawidłowo, a zatem postępowanie administracyjne nigdy nie zaistniało." (zob. A. Jakubowski, Glosa..., jw., s. 710-711).

Powyższy pogląd w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Skoro bowiem skarżący twierdzi, że jego wniosek z dnia 9 czerwca 2014 r. nie był obarczony wadami formalnymi, które uniemożliwiałyby organowi wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem organ niedokonując w ramach wszczętego postępowania wymaganych czynności (pozostawiając wniosek bez rozpoznania) pozostaje w bezczynności – to tym samym skarżący stoi na stanowisku, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., gdyż regulację tę stosuje się we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś tak, to powinien był skarżący skorzystać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ze środka prawnego wskazanego w art. 37 § 1 k.p.a. Oznaczało to w sprawie, że Spółka powinna była wnieść zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na bezczynność organu. Skoro zaś tego nie uczyniła, to tym samym nie wyczerpała przed wniesieniem skargi przysługujących jej środków prawnych, czego wymaga art. 52 p.p.s.a. Tym samym skarga podlegała odrzuceniu jako przedwczesna, co prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Warto też zaznaczyć, że przyjęte zapatrywanie procesowe jest podzielane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA z dnia 19 lutego 2014 r., II OSK 363/14 i II OSK 334/14; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 2813/13; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1678/12).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 p.p.s.a.