Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Szpitala Pomnika Chrztu Polski w Gnieźnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego

IV SAB/Po 20/17

UZASADNIENIE

Radca prawny reprezentujący skarżącą grupę lekarzy wskazanych w skardze, w dniu 23 listopada 2016 r. (data wpływu 24 listopada 2016 r.) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej w Gnieźnie z wnioskiem o udostępnienie kserokopii polisy ubezpieczeniowej OC podmiotu, który wygrał konkurs ofert na udzielanie świadczeń zdrowotnych na Oddziale Chirurgii Ogólnej i Małoinwazyjnej, Poradni Chirurgicznej oraz Pracowni Endoskopii ZOZ w Gnieźnie.

Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. (wysłanym 1 grudnia 2016 r.) Dyrektor ZOZ poinformował skarżących o podjęciu działań mających na celu uzgodnienie z NZOZ [...], wyłonionym w trybie postępowania konkursowego, czy udostępnienie informacji o którą wnioskowano nie ujawniałoby tajemnicy prawnie chronionej. Ponadto Dyrektor poinformował skarżących, że po uzyskaniu odpowiedniego stanowiska w tej sprawie informacja zostanie udostępniona do 23 stycznia 2017 r.

Następnie pismem z dnia 29 listopada 2016 r. Dyrektor ZOZ zwrócił się do NZOZ [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy udostępnienie wnioskowanej polisy OC nie ujawniałoby tajemnicy prawnie chronionej.

W dniu 02 stycznia 2017r. do organu wpłynęło pismo, w którym właściciel i kierownik NZOZ [...] nie wyraził zgody na udostępnienie danych dotyczących jego firmy i polisy OC.

Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. organ powiadomił kancelarię reprezentującą skarżących o stanowisku właściciela i kierownika NZOZ [...].

Strona skarżąca w dniu 01 marca 2017 r. za pośrednictwem ZOZ w Gnieźnie (w dniu 28 grudnia 2016 r. nastąpiła zmiana nazwy na Szpital Pomnik Chrztu Polski) wniosła skargę na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora ZOZ do rozpatrzenia wniosku i udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji.

Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Rozważając podmiotowy aspekt sprawy należy zauważyć, że szpital publiczny należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1764). Szpital, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2016, poz. 1638 – określanej dalej jako u.d.l.). Zespół Opieki Zdrowotnej wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i korzysta ze środków publicznych. Tym samym spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych".

W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Przy takim unormowaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji w postaci kserokopii polisy ubezpieczeniowej OC podmiotu, który wygrał konkurs ofert na udzielanie świadczeń zdrowotnych na Oddziale Chirurgii Ogólnej i Małoinwazyjnej, Poradni Chirurgicznej oraz Pracowni Endoskopii ZOZ w Gnieźnie, nie można uznać za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie Sądu treść polisy prywatnego podmiotu, który za prywatne środki zawarł tę umowę z agencją ubezpieczeniową nie stanowi informacji publicznej. Brak zaangażowania środków publicznych wyklucza w tym przypadku charakter informacji publicznej przedmiotowej umowy zawartej między podmiotami prywatnymi w zakresie polisy ubezpieczeniowej OC.

Organ słusznie wskazał, że powoływanie się przez skarżących na treść art.14 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej nie jest trafne. Z brzmienia w/w przepisu wynika obowiązek podmiotu leczniczego udzielenia niezbędnych informacji na temat zawartych umów ubezpieczenia, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, jeśli z wnioskiem występuje pacjent. Tymczasem w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o udostępnienie kserokopii polisy ubezpieczeniowej wystąpiła grupa lekarzy. Ponadto art. 25 ust. 1 nie dotyczy podmiotu wyłonionego w trybie postępowania konkursowego na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Całkowicie nietrafne jest powoływanie się skarżących lekarzy na ujawnienie informacji o zawartym ubezpieczeniu w rejestrze podmiotów leczniczych. Ustawą z dnia 10 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 960) uchylono art.106 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej. Tym samym uchylony został obowiązek ujawnienia informacji o ubezpieczeniu w rejestrze podmiotów leczniczych.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wniosek skarżących nie może być uznany za skutecznie złożony jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W treści pisma z dnia 23 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących nie wskazał, że przedmiotowe pismo stanowi wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej.Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 23.03.2017r., sygn. akt II SAB/Gd 151/16 oraz z dnia 18.06.2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14).

W niniejszej sprawie nie można odczytać woli korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej w piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. inicjującego niniejsze postępowanie. Organ prawidłowo nie zastosował trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazuje, że aby reżim ustawy o dostępie informacji publicznej znalazł zastosowanie przy załatwieniu określonego wniosku – z wniosku tego musi wynikać, że dotyczy on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ocena tego, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, dokonywana powinna być przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek. Wskazanie żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budził wątpliwości zakres żądania wnioskodawcy. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy. W konsekwencji tego organ nie ma możliwości popaść w bezczynność w rozpatrzeniu wniosku (por. wyrok NSA z 25.08.2016 r., sygn. I OS 219/15).

Pismo profesjonalnego pełnomocnika skarżących z 23 listopada 2016 r. nie zawiera sprecyzowanego żądania, które odnosiłoby się do informacji publicznej. Jego przedmiotem nie jest informacja, która w ogóle może być rozpatrywana przez pryzmat art. 1 ust 1 u.d.i.p. Działanie organu w trybie załatwiania spraw określonym w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.), a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest tym bardziej uzasadnione, że przedmiotowe pismo składał profesjonalny pełnomocnik - radca prawny i w sytuacji, gdy nie określił on precyzyjnie woli korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej, to organ w uzasadniony sposób mógł przyjąć, że pismo z całą pewnością nie dotyczy przedmiotowego trybu.

Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek z 23 listopada 2016 r. nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Tym samym wymogiem koniecznym przed wniesieniem skargi na bezczynność organu jest złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.

W niniejszej sprawie powyższy warunek nie został spełniony więc skargę należało uznać za niedopuszczalną i w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić.

O zwrocie wpisu Sąd postanowił na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Na marginesie należy wyjaśnić, że postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił odrzucić skargę [...].

Wobec powyższego jedynym skarżącym w sprawie pozostał [...].