Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Towarzystwa [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 41/15 w sprawie ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] w W. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Po 41/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] w W. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); zasądził od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz Polskiego Towarzystwa [...] w W. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Polskie Towarzystwo [...] (dalej jako Stowarzyszenie, skarżący), zastępowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1-2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) i wniósł o zobowiązanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że wniósł w dniu [...] stycznia 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres <[...]> oraz <[...]> wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tak jak w przypadku wcześniejszego wniosku, z dnia [...] lipca 2014 r., wnosił o przekazanie zanonimizowanych decyzji administracyjnych zezwalających na zakup i [...], wydanych przez organ, tyle że w terminie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia złożenia wniosku. Zastrzegł, że z tego powodu nie można postawić tezy o tożsamości obu wniosków. Wyjaśnił, że do chwili wniesienia skargi, organ administracji w żaden sposób nie zareagował na wniosek.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak doręczenia wniosku o udzielenie informacji. W sytuacji gdyby Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na odrzucenie – wniósł o oddalenie skargi, jako ewidentnie nieuzasadnionej.

Uzasadniając napisał, że wniosek skarżącego nie wpłynął na adresy e-mail wskazane we wniosku. Podjęte w związku z tym czynności wykazały, że w dniu [...] stycznia 2015 r. o godzinie [...] wniosek skarżącego dotarł na serwery pocztowe, których administratorem jest Komenda Główna Policji. Następnie, o godzinie [...] wniosek został przekazany na serwer pocztowy Komendy Wojewódzkiej w [...]. Administrator poczty elektronicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] ustalił login poczty dla adresu <[...]> stwierdzając, że nie jest możliwe ustalenie historii operacji; natomiast wiadomość dla adresu <[...]> została automatycznie odrzucona przez serwer, jako spam. Po czasie jaki upłynął nie ma możliwości ustalenia przyczyny zakwalifikowania wiadomości jako spam.

[...] Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że Komenda Wojewódzka Policji w [...] udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą na platformie ePUAP, która zapewnia możliwość potwierdzenia skutecznego doręczenia wiadomości.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wskazał na opinię P. Szustakiewicza (P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014, str. 164), który stwierdza, iż trudno znaleźć uzasadnienie dla nieuznawania wniosków zaklasyfikowanych jako wiadomości-śmieci za skutecznie złożone, a wnioskodawca nie ma żadnego wpływu na sposób zaklasyfikowania wysłanej przez niego wiadomości w określony sposób, jest to bowiem całkowicie zależne od ustawień programów pocztowych używanych przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji. Nadto pełnomocnik ocenił, że organ administracji bezpodstawnie wnosi o odrzucenie skargi, skoro żadna z przesłanek zawartych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) nie zmaterializowała się w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznych określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – wysłanym, jak deklaruje skarżący, w tym dniu, pocztą elektroniczną na adres <[...]> oraz <[...]>.

Sąd I instancji uznał za bezsporne, że żądane przez skarżącego informacje w postaci zanonimizowanych decyzji administracyjnych (zezwalających na zakup i posiadania [...]) należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p., a [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

W ocenie WSA w Poznaniu, spór dotyczył tego, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przez Stowarzyszenie skutecznie złożony, w deklarowanej przez skarżącego dacie wysłania wniosku pocztą elektroniczną, gdyż o bezczynności organu można mówić jedynie wówczas, gdy organ, na którym ciążył obowiązek podjęcia określonego działania (wydania decyzji lub innego aktu, dokonania czynności itd.), działania tego nie podjął w przepisanej formie i zakreślonym przez prawo terminie (ewentualnie zgodnie z prawem przedłużonym).

WSA w Poznaniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ podniósł, że wniosek skarżącego nie wpłynął na adresy e-mail wskazane we wniosku, wyjaśniając jednocześnie losy obu wiadomości. W takiej sytuacji – zgodnie z ogólną regułą dowodową – ciężar wykazania, że wniosek został złożony skutecznie, obciążał wnioskodawcę, jako podmiot, który z tego faktu wywodzi skutki prawne (łac.: "Ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat"). Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie bowiem w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania albo bezczynności organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 173/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl, dalej jako CBOSA). W konsekwencji oznacza to, z jednej strony, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu dopuszczalne – a w praktyce często wręcz niezbędne – jest także dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń co do wystąpienia w danej sprawie stanu bezczynności. Zarazem jednak z przepisów art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. wynika, że ustaleń faktycznych w tym zakresie sąd administracyjny może dokonywać jedynie w oparciu o dowody z dokumentów względnie fakty powszechnie znane (ewentualnie też znane sądowi z urzędu). Inne środki dowodowe, w szczególności dowód z oględzin lub z opinii biegłego, nie są przed sądem administracyjnym dopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11, CBOSA; z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06, ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 69; z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1595/04, CBOSA).

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżące Stowarzyszenie wybrało sposób złożenia wniosku za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej – a nie np. za pośrednictwem systemu ePUAP – powinno zapewnić sobie również uzyskanie w odpowiedniej formie potwierdzenia doręczenia tego wniosku organowi (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 16/15; CBOSA). WSA w Poznaniu w uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdził, że za skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być bowiem uznane jego wysłanie/nadanie ze skrzynki poczty elektronicznej wnioskodawcy, lecz jego doręczenie adresatowi wniosku, czyli co najmniej wprowadzenie wniosku do systemu teleinformatycznego adresata (argument z analogii do art. 61 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257- zwanej dalej k.p.a.). Należy zauważyć, że na gruncie tego ostatniego przepisu prezentowany jest w doktrynie jeszcze dalej idący pogląd, w myśl którego podanie wnoszone droga elektroniczną powinno dotrzeć do organu w sposób umożliwiający mu zapoznanie się z jego treścią i to w normalnym toku czynności (tak D. Fleszar, Elektroniczne wnoszenie podań w postępowaniu administracyjnym, "Casus" nr 65 (jesień 2012), s. 38). Pogląd ten jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie prawa cywilnego w odniesieniu do składania oświadczeń woli w postaci elektronicznej (zob. Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 292–293). Podobne stanowisko zajmuje też Sąd Najwyższy, który w postanowieniu z 10 grudnia 2003 r., sygn. akt V CZ 127/03 (OSNC 2005, nr 1, poz. 12), przyjął, że oświadczenie woli w postaci elektronicznej dokonywane online – a więc w sytuacji, gdy strony mają możliwość komunikowania się w czasie rzeczywistym, mimo braku kontaktu fizycznego (w odróżnieniu od metody offline, gdy brak możliwości bezpośredniego komunikowania się stron) – zostaje złożone z chwilą jego przejścia do systemu informatycznego prowadzonego i kontrolowanego przez odbiorcę.

WSA w Poznaniu stwierdził, że w zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji brak jest dokumentów potwierdzających tak rozumiane "złożenie" do organu przez Stowarzyszenie, drogą elektroniczną. Właściwym dowodem potwierdzającym okoliczność złożenia przez skarżącego, drogą elektroniczną, przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, mogłoby być urzędowe poświadczenie odbioru, o jakim mowa w przepisie art. 63 § 4 k.p.a., który w rozpoznawanej sprawie mógłby znaleźć zastosowanie per analogiam. Takiego dowodu skarżący jednak nie zaoferował. Tymczasem przywołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Z przepisu tego wynika, że osoba wysyłająca do organu pismo drogą elektroniczną może, ale nie musi, domagać się od tego organu potwierdzenia przyjęcia tego rodzaju przesyłki. Należy jednak zauważyć, że wszelkie ryzyko związane z awarią systemu lub jakąkolwiek inną przeszkodą, która spowodowała, że pismo nie dotarło do organu, obciąża nadawcę. To na nim spoczywa wówczas obowiązek wykazania, że pismo określonej treści zostało doręczone organowi. Dlatego też strona należycie dbająca o swoje interesy powinna upewnić się, że wysłane przez nią pismo dotarło do organu i w tym celu zażądać od organu urzędowego poświadczenia odbioru. Wszak samo wysłanie e-maila nie jest równoznaczne z jego dostarczeniem (por. postanowienie WSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt III SAB/Kr 37/09, CBOSA).

WSA w Poznaniu stwierdził, że skoro skarżący, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazał za pomocą środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktu złożenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to należało uznać, że ów wniosek został złożony dopiero wraz z wniesieniem rozpoznawanej tu skargi na bezczynność, to jest w dniu 27 lutego 2015 r. (w dacie otrzymania przez organ skargi).

Ponieważ w prawie polskim – w świetle ogólnej reguły wysłowionej w art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), a znajdującej odpowiednie zastosowanie także na gruncie procedury administracyjnej (por. art. 57 § 1 k.p.a.) oraz sądowoadministracyjnej (art. 83 § 1 p.p.s.a.) – najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest "dzień", rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis), to czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie. Wobec powyższego, WSA w Poznaniu przyjął, że w tym samym dniu, w którym została wniesiona skarga, doszło także do wszczęcia postępowania o udzielenie wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej. Innymi słowy, w dniu wniesienia skargi organ był już ("stał się") zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, gdyż sprawa ta przed nim już zawisła i zaczął biec termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – co, w ocenie Sądu I instancji, nie pozwala uznać, że skarga Stowarzyszenia była przedwczesna i, jako taka, niedopuszczalna (co skutkowałoby koniecznością jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Zarazem jednak nie upłynął jeszcze czternastodniowy termin do udostępnienia informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził, że termin ten nie został w sprawie dochowany, gdyż odpowiedź na wniosek została udzielona w dniu [...] marca 2015 r. (k. 63 akt sądowych). Jednak ze względu na to, że żądana informacja została przed wydaniem wyroku udostępniona stronie skarżącej - niniejsze postępowanie - w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu – należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku) jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA).

Mając na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym 14 dni, lecz z kilkudniowym opóźnieniem względem tego terminu, WSA w Poznaniu na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., złożyło Polskie Towarzystwo [...] w W., wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy należało zobowiązać organ do udostępnienia żądanej informacji publicznej zważywszy, że organ w dacie orzekania nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej wobec braku w aktach sprawy dowodu, iż takowe udostępnienie informacji miało miejsce, zważywszy, iż faks wysłany przez organ do Sądu w dniu [...] lipca 2015 r. nie spełnia wymogów pisma procesowego, nie jest również dokumentem urzędowym i nie korzysta z domniemania prawdziwości twierdzeń w nim zawartych, a nie towarzyszył mu jakikolwiek dokument (potwierdzenie nadania, wiadomość e-mail etc.) potwierdzający prawdziwość oświadczenia złożonego przez organ w faksie w dniu 7 lipca 2015 r.

2. art. 149 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 75 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego (mimo wniosku w tej sprawie sformułowanego na piśmie) załączników do odpowiedzi na skargę powołujących istotne dla sprawy oświadczenia organu w przedmiocie tego, czy wniosek skarżącego w ogóle dotarł do organu, na których to dowodach Sąd I instancji oparł ustalenia faktyczne w sprawie i które miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, zważywszy, iż Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej został doręczony organowi dopiero wraz ze skargą, co doprowadziło Sąd do przekonania, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przy czym uniemożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do treści dokumentów stanowiących załączniki do odpowiedzi na skargę.

3. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 65 oraz art. 75 p.p.s.a poprzez zamknięcie rozprawy oraz wydanie wyroku umarzającego postępowanie mimo niedoręczenia skarżącemu odpisu załączników do odpowiedzi na skargę złożonych przez organ, jak również faksu wysłanego do Sądu przez organ (k.63), wobec oparcia przez Sąd ustaleń faktycznych w sprawie na treści ww. załączników/faksu oraz wywiedzenia z nich przez Sąd konkluzji o: (a) braku rażącego naruszenia prawa przez organ, (b) udostępnieniu żądanej informacji publicznej, przy równoczesnym uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do ich treści.

4. art. 133 § 1 w zw. z art. 65 oraz art. 75 p.p.s.a poprzez zamknięcie rozprawy oraz wydanie wyroku mimo niedoręczenia skarżącemu odpisu oświadczenia organu z dnia 7 lipca 2015 r., czym uniemożliwiono zajęcie skarżącemu stanowiska wobec zawartych w nim nieprawdziwych stwierdzeń organu i przedstawienie dowodów na to, iż w dacie orzekania przez Sąd żądana informacja nie została skarżącemu udostępniona, co doprowadziło do wydania wyroku po niepoprawnie przeprowadzonym (tj. z naruszeniem praw skarżącego) postępowaniu dowodowym.

5. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcie, iż wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2105 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie złożony w tej dacie, mimo iż z załączników do odpowiedzi na skargę wynika wprost, iż mail z wnioskiem skarżącego dotarł na serwer pocztowy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] dnia [...] stycznia 2015 r. o [...] (a zatem został wprowadzony do systemu teleinformatycznego adresata), co oznacza, iż organ wniosek skarżącego otrzymał, przy czym irrelewantne prawnie jest to, co organ z wnioskiem skarżącego zrobił (np. skasował ze skrzynki pocztowej).

6. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie pobieżnego i niewyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego przejawiające się zaniechaniem wyjaśnienia, dlaczego dotarcie e-maila skarżącego na serwer Komendy Głównej Policji, a następnie serwer Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (co wynika z załączników do odpowiedzi na skargę) nie wyczerpuje przesłanki doręczenia wniosku rozumianej jako wprowadzenie wniosku do systemu teleinformatycznego adresata.

7. art. 149 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku argumentów jurydycznych przemawiających za uznaniem, iż organ udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną wobec braku w aktach sprawy dowodu, iż do udostępnienia informacji doszło, jak również wobec faktu, iż organ nie powołał się na ten fakt w odpowiedzi na skargę, co jest o tyle zadziwiające, że odpowiedź na skargę została złożona po dacie rzekomego udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, jak również faktu, iż przesłane faksem oświadczenie organu z dnia [...] lipca 2015 r. nie spełnia wymogów pisma procesowego, co doprowadziło do umorzenia postępowania mimo niezmaterializowania się przesłanki umorzenia statuowanej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a co w przypadku należycie sporządzonego i opartego na faktach uzasadnienia wyroku powinno było doprowadzić do wydania wyroku zobowiązującego organ do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

8. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z faksu oraz zastosowanie niejasnych, sprzecznych z logiką i doświadczeniem życiowym kryteriów oceny wiarygodności ww. dowodu polegające na uznaniu za wiarygodne oświadczenia organu przesłane faksem, któremu nie towarzyszył jakikolwiek dowód na poparcie twierdzeń w nim zawartych i oparcie ustalenia fundamentalnego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu (tj. tego, czy informacja publiczna była udostępniona czy nie) na ww. jednozdaniowym oświadczeniu organu nieposiadającym formy pisemnej w rozumieniu prawa, a w konsekwencji umorzenie postępowania mimo braku przesłanek ku temu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji organ nie udostępnił skarżącemu żądanej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. informacji publicznej, a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania. Organ z pełną premedytacją napisał nieprawdę w faksie przesłanym Sądowi I instancji. W dacie złożenia niniejszej skargi kasacyjnej organ pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności, bowiem wniosek skarżącego z [...] stycznia 2015 r. nadal nie został przez organ rozpatrzony.

Kasator stwierdza, że Sąd I instancji nie doręczył skarżącemu: (a) załączników do odpowiedzi na skargę, (b) faksu organu, w którym twierdzi on, iż udostępnił żądaną informację publiczną. W konsekwencji skarżący pozbawiony był możliwości zajęcia stanowiska wobec treści powołanych wyżej dowodów, na których WSA w Poznaniu oparł ustalenia faktyczne w sprawie.

Skarżący kasacyjnie dodał, że Sąd I instancji, wbrew treści załączników do odpowiedzi na skargę, uznał, iż wniosek skarżącego dotarł do organu dopiero wraz ze skargą na bezczynność. Tymczasem e-mail skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. został w tym samym dniu doręczony na serwery policyjne, w tym na jeden z adresów został skutecznie doręczony (Policja jednak nie wie, co się z mailem skarżącego stało). W ocenie skarżącego nie ma potrzeby dalszego ustalania, dlaczego użytkownik skrzynki <[...]> skasował e-maila skarżącego ze swojej skrzynki. Dotarcie e-maila na serwer pocztowy w żargonie informatycznym oznacza wprowadzenie wiadomości do systemu teleinformatycznego adresata.

W ocenie kasatora trudno wskazać argumenty prawne, które doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, iż faks organu z dnia [...] lipca 2015 r. zawierający stwierdzenie, iż organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną jest dowodem wystarczającym i a priori prawdziwym, by oprzeć na nim meritum rozstrzygnięcia i umorzyć postępowanie. Zważywszy, iż faks nie spełnia wymogów pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie towarzyszyły mu jakiekolwiek dowody na poparcie tezy o udostępnieniu żądanej informacji publicznej (np. skan wiadomości e-mail wysłanej do skarżącego), oparcie wyroku o dowód z faksu wskazuje na nieuprawnione, asymetryczne traktowanie stron postępowania. Przeczy to również przywołanej przez WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku zasadzie, iż ciężar udowodnienia faktu obciąża tego, który wywodzi z niego skutki prawne.

Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wskazano, że organ w dniu [...] marca 2015 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną, o którą skarżący wnioskował w dniu [...] lipca 2014 r. Zakres wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. był jednakże inny (szerszy) niż wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. A zatem udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. (nota bene wskutek wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 64/14) nie jest równoznaczne z udzieleniem odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r. Są to bowiem dwa różne wnioski dotyczące różnego zakresu informacji publicznej.

Kasator wskazał, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że nie wiadomo, dlaczego Sąd I instancji meriti uznał, iż organ udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Sąd ograniczył się w uzasadnieniu wyroku do lakonicznego stwierdzenia: "Sąd stwierdza, że termin ten nie postał dochowany, gdyż odpowiedź na wniosek została udzielona w dniu [...] marca 2015 r. (k.63)."

W ocenie kasatora trudno uznać, że WSA w Poznaniu przedstawił wyczerpująco stan faktyczny i wypowiedział się co do tego, na jakiej podstawie uznał, iż organ udzielił odpowiedzi skarżącemu. Samo wymienienie numeru karty z akt sprawy nie stanowi przytoczenia stanu faktycznego sprawy. Sąd przynajmniej powinien opisać, na jakiej podstawie uznał, że informacja publiczna została przez organ udostępniona. Od tego przecież zależało całe rozstrzygnięcie w sprawie.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że z mocy uregulowania zawartego w art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest również do kontroli faktów poprzez pryzmat zastosowanych bądź niezastosowanych przepisów postępowania, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym, zdaniem NSA wyrażonym w uchwale z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09), należy się opowiedzieć za tym nurtem orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego, które dopuszcza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy.

Kasator argumentuje, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Zgodnie z opinią NSA wyrażoną w przytoczonej wyżej uchwale, uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd I instancji i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wskazało, że o naruszeniu przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przez sąd administracyjny można mówić wtedy, gdy sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu i prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że zastosowane przez sąd administracyjny kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne i nie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy( tak: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 1380/12, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1807/09, wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 2035/09, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1079/10).

Kasator wskazuje, że Sąd I instancji dał wiarę dowodowi z faksu zawierającego lakoniczne oświadczenie organu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji przyjął kryterium polegające na domniemaniu prawdziwości oświadczenia złożonego faksem przez organ, co na gruncie sądowoadministracyjnym stanowi poważny błąd. Zważywszy, iż faksowi organu nie towarzyszyły jakiekolwiek dowody na poparcie twierdzeń tam zawartych, zdaniem Stowarzyszenia, Sąd I instancji powinien uznać twierdzenie organu za niewystarczające do uznania, iż organ udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w dniu [...] marca 2015 r. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. Polskie Towarzystwo [...] podało, że przez brak przesłania faksu wnioskodawcy uniemożliwiono jemu obronę praw, a przesłanki nieważności postępowania sądowego brane są pod uwagę z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszym postępowaniu nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała w rozpoznawanej sprawie tylko

i wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia miała kwestia ustalenia daty wpływu wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu. Sąd I instancji przyjął, że ów wniosek został złożony dopiero wraz z wniesieniem skargi na bezczynność, to jest w dniu [...] lutego 2015 r. (w dacie otrzymania przez organ skargi), co kwestionuje skarżący kasacyjnie. Podniesione w tym zakresie zarzuty należy uznać za zasadne.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Poznaniu, że to na nadawcy e-maila spoczywa obowiązek wykazania, że pismo określonej treści zostało doręczone organowi i powinien on upewnić się, że wysłane pocztą elektroniczną pismo dotarło do organu i w tym celu zażądać od organu urzędowego poświadczenia odbioru. Nie można również podzielić poglądu, że wszelkie ryzyko związane z awarią systemu lub jakąkolwiek inną przeszkodą, która spowodowała, że pismo nie dotarło do organu, obciąża nadawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jest szczególnym postępowaniem administracyjnym o częściowo tylko sformalizowanym charakterze. Co do zasady nie toczy się ono

w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego – gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a. – a ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje je tylko fragmentarycznie. Ustawa ta

w szczególności nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym.

Z przepisów art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobligowany, w miarę możliwości, do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej. W myśl art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Cytowana regulacja zmierza do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, co wskazuje na zasadniczą możliwość obrania dowolnej formy wniosku, w tym elektronicznej za pośrednictwem poczty e-mail.

Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej także drogą elektroniczną, należy stwierdzić, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres wniosków (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, opublikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie dostępne adresy poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie wnioskodawcę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie dostatecznie uprawdopodobniono wysłanie przez wnioskodawcę e-maila zawierającego wniosek o informację publiczną. Jak wynika z akt sądowych (karta nr 7), wnioskodawca wysłał swój wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. na dwa różne adresy: <[...]> oraz <[...]> oraz. Co więcej, z odpowiedzi organu na skargę z dnia [...] marca 2015 r. (karta 9 akt sądowych) wynika, że e-mail wnioskodawcy dotarł na serwery pocztowe, których administratorem jest Komenda Główna Policji w [...], a następnie został przekazany na serwer pocztowy Komendy Wojewódzkiej w [...]. Administrator poczty elektronicznej Komendy Wojewódzkiej w [...] stwierdził, że dla adresu <[...]> nie jest możliwe ustalenie historii operacji, a e-mail wysłany na adres <[...]> został automatycznie odrzucony jako spam.

Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej). Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres. Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Z tego względu nie mogło zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślenia wymaga również to, że do wyjaśnień, w których sam organ przyznaje, że e-mail wnioskodawcy dotarł na serwery pocztowe, których administratorem jest Komenda Główna Policji w [...], Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, przyjmując, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony dopiero wraz z wniesieniem skargi na bezczynność, to jest w dniu [...] lutego 2015 r. (w dacie otrzymania przez organ skargi).

Kolejną zasadniczą kwestią, którą Sąd I instancji uznał za dostatecznie wyjaśnioną, a która budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to, czy żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja publiczna (w postaci zanonimizowanych decyzji administracyjnych zezwalających na posiadanie [...] wydanych przez organ w okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia złożenia wniosku) została w ogóle udostępniona przez organ. WSA w Poznaniu przyjął, że odpowiedź na wniosek została udzielona przez organ w dniu [...] marca 2015 r., opierając się w tym zakresie na nadesłanej faxem przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] informacji, że odpowiedź na wniosek Polskiego Towarzystwa [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. została przekazana skarżącemu pocztą elektroniczną w dniu [...] marca 2015 r. na adres e-mail <[...]>. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji uznając tą informację za wystarczający dowód, że Stowarzyszeniu udzielono wnioskowanej informacji publicznej, w ogóle nie wziął pod uwagę, że do opisanej wyżej informacji nadesłanej faksem nie załączono ani potwierdzenia nadania korespondencji do Stowarzyszenia, ani przynajmniej spisu decyzji, które – według twierdzeń organu - przekazano e-mailem z dnia [...] marca 2015 r. Jednocześnie nie wzięto pod uwagę, że jak wynika z pisma z dnia [...] marca 2015 r., dotyczyło ono wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., a nie wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. (s. 93 akt).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadesłane oświadczenie nie stanowi wystarczającego dowodu, że do udzielenia informacji publicznej faktycznie doszło, ani jakiej informacji organ udzielił, co czyni podniesione w tym zakresie

w skardze kasacyjnej zarzuty zasadnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa

w tym miejscu, że podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie potwierdził, że otrzymał kserokopie decyzji administracyjnych wydanych w okresie od dnia

1 lutego 2011 r. do dnia 27 lutego 2015 r., jednakże nie był w stanie określić czy wszystkie decyzje objęte wnioskiem zostały przekazane przez organ. Biorąc pod uwagę, że zagadnienie to nie zostało wnikliwie zbadane przez WSA w Poznaniu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego konieczne jest rozważenie wszystkich tych okoliczności w ponownie prowadzonym postępowaniu sądowym.

Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów w zakresie niedoręczenia Stowarzyszeniu nadesłanych załączników do odpowiedzi na skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jakkolwiek można to rozpatrywać w kategorii uchybienia ze strony WSA w Poznaniu, to nie może być uznane za skuteczny zarzut kasacyjny. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Tymczasem odpowiedź organu na skargę zawierała streszczenie korespondencji (stanowiącej załączniki do odpowiedzi organu na skargę) dotyczącej ustaleń historii wysłanego przez Stowarzyszenie e-maila. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wiedział więc, czego niedoręczone załączniki dotyczyły i mógł się odnieść do twierdzeń organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Nie sposób dostrzec tutaj hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, gdyby Sąd I instancji doręczył pełnomocnikowi Stowarzyszenia omawiane wyżej załączniki.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również zarzut dotyczący zamknięcia rozprawy przez Sąd I instancji i wydania wyroku pomimo niedoręczenia skarżącemu odpisu oświadczenia organu z dnia [...] lipca 2015 r. Należy mieć na uwadze, że pełnomocnik skarżącego został skutecznie zawiadomiony o terminie rozprawy i gdyby się na niej stawił, mógłby zapoznać się z nadesłaną na zapytanie WSA w Poznaniu odpowiedzią organu. Miałby również prawo do zgłaszania uwag i przedstawienia swojego stanowiska odnośnie do tego oświadczenia. Zwrócić również należy uwagę, że doręczenie odpisu tego oświadczenia skutkowałoby w istocie koniecznością odroczenia terminu rozprawy, wyznaczonego na dzień 8 lipca 2015 r., co ma z kolei niebagatelne znaczenie

w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). Przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie spowodowałoby istotne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż każde pismo, które wpływałoby do sądu tuż przed rozprawą, powodowałoby konieczność odroczenia rozprawy w celu doręczenia odpisu pisma stronie przeciwnej. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i wydał wyrok, opierając się m.in. na nadesłanym faxem oświadczeniu organu z dnia [...] lipca 2015 r., co zresztą, jak wyżej wskazano, zostało negatywnie ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i uznając część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej za zasadne stwierdzić należy, że orzeczenie Sądu I instancji nie mogło się ostać.

WSA w Poznaniu ponownie rozpatrzy sprawę, w świetle poczynionych wyżej uwag odnośnie do określenia daty wpływu wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu oraz dokona odpowiednich ustaleń w zakresie oświadczenia organu

o przekazaniu skarżącemu informacji publicznej pocztą elektroniczną w dniu [...] marca 2015 r. na adres e-mail <[...]>. Rozważy również w tym kontekście ponownie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak możliwości wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez pełnomocników stron obecnych na rozprawie wyczerpuje przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego, opisanego w art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2

2