Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku M. J. z dnia 25 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. M. J. zwrócił się do Burmistrza [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii listy obecności w pracy Dyrektora Generalnego – Sekretarza Miasta [...] R. W. za okres od 25 czerwca 2013 r. do 25 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek Burmistrz [...] pismem z dnia 8 lipca 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił też, że ewidencja czasu pracy jako dokument prywatny pracodawcy nie stanowi informacji publicznej.

M. J. wniósł następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na bezczynność Burmistrza [...] twierdząc, że organ bezzasadnie uchylił się od udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Burmistrza [...] do udzielenia żądanej informacji oraz nałożenia grzywny w wysokości 1000 zł.

W skardze zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazano, że żądane informacje są informacją publiczną, gdyż dokumentacja prowadzona przez pracodawcę jakim jest Gmina Miasto [...] w postaci listy obecności w pracy dotyczy Dyrektora Generalnego - Sekretarza Miasta R. W. czyli osoby pełniącej funkcję publiczną.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 8 lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem żądanie udostępnienia dotyczy informacji o charakterze publicznym w rozumieniu ustawy.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Burmistrza [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej listy obecności w pracy Sekretarza Miasta [...] za okres od 25 czerwca 2013 r. do 25 czerwca 2014 r. W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz [...] pisemnie poinformował skarżącego, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oceniając, czy Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2014 r., należało ustalić, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina Miasta [...], w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy).

Zdaniem Sądu żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również informacje dotyczące listy obecności w pracy osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., I OSK 1475/13 i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r., IV SAB/Wr 56/14 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r., poz.1202), zwanej dalej u.p.s., w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa, zwanego dalej "sekretarzem". Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu (ust. 3). Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (ust. 4). Z powyższego wynika, że osoba zatrudniona na stanowisku sekretarza ma z założenia być swoistym pierwszym urzędnikiem w gminie (powiecie, województwie). Wynika to zarówno z art. 5 ust. 4 u.p.s., jak i z przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tDz.U. z 2013 r., poz. 594), wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Powierzenie określonych spraw sekretarzowi gminy, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz upoważnienie do wykonywania w imieniu wójta zadań należących do jego kompetencji, o który mowa w art. 5 ust. 4 u.p.s., stwarza silne umocowanie prawne do działania w imieniu wójta w szerokim zakresie spraw. To powoduje, że rola, jaką pełni sekretarz w urzędzie jednostek samorządu terytorialnego, nakazuje traktować to stanowisko jako wyjątkowe w strukturze stanowisk urzędu.

Sekretarz miasta jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Dokonując interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy odwołać się do treści art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 ze zm.), który to przepis stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Kamińska, I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., II SA/Gd 503/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Żądana przez skarżącego informacja ma związek z zasadami organizacji pracy w urzędzie miasta oraz wypełnianiem funkcji publicznej przez osobę w nim zatrudnioną. Informacja dotyczy pracownika samorządowego, który może prowadzić i prowadzi sprawy gminy, a zatem osoby pełniącej funkcję publiczną i stanowi informację publiczną

W rozpatrywanej sprawie organ, błędnie przyjmując, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 8 lipca 2014 r., w którym wyraził swoje stanowisko. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji. Nie realizując zatem obowiązku nałożonego w ustawie - udostępnienia informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak: J. P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004).

Z uwagi na stwierdzenie, że Burmistrz [...], nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 13 i 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostaje w rozpatrywanej sprawie w bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał wskazany organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że bezczynność dotyczyła wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2014 r., a także fakt, że organ mimo wszystko udzielił na ten wniosek odpowiedzi, aczkolwiek błędnej. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z tych tez względów Sąd nie miał podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie grzywny, jako że jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.