Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. Inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 33/10 w sprawie ze skargi I. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę I. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. i zobowiązał Dyrektora Szkoły do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. I. K. wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1/ Kiedy w pierwszym semestrze roku szkolnego 2009/2010 na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] miały miejsce przypadki pobić, uszkodzeń ciała, agresji słownej, przyłapania uczniów na posiadaniu i używaniu papierosów, alkoholu i narkotyków?;

2/ O których przypadkach złamania przepisów prawa, o którym mowa w pytaniu nr 1, zostali powiadomieni rodzice, policja, sąd rodzinny i inne organy?;

3/ Jakie konsekwencje ponieśli poszczególni uczniowie za złamanie przepisów prawa, o którym mowa w pytaniu nr 1?;

4/ Czy i jaki wpływ na bezpieczeństwo uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] ma fakt wynajmowania pomieszczeń [...] Gimnazjum [...]?;

5/ Czy, ile razy i jakie złamanie przepisów prawa, o którym mowa w pytaniu nr 1 przez uczniów [...] Gimnazjum [...], stwierdził Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...]?

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w K. poinformował skarżącego o niemożności udostępnienia informacji żądanej w powyższym wniosku, oraz że żądania w nim zawarte nie dotyczą informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

I. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że do ustawowych obowiązków dyrektora szkoły należy wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Obowiązek ten ustawodawca zapisał w art. 39 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Żądana informacja w zakresie skuteczności zapewnienia bezpieczeństwa uczniom na terenie szkoły, a także skuteczności obowiązujących w szkole metod wychowawczych, prowadzących do wychowania dziecka bez agresji i nałogów, jest informacją publiczną, gdyż jest informacją o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Objęta wnioskiem informacja jest informacją o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy), a także informacją o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i jednostek organizacyjnych oraz trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) ustawy).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w K. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z właściwie rozumianą treścią art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dyrektor szkoły podstawowej nie jest ani "władzą publiczną", ani "organem władzy publicznej". Jednostką organizacyjną, która działa w sprawach publicznych oraz gospodaruje mieniem publicznym jest szkoła jako taka, a nie jej dyrektor. Ponadto szkoła podstawowa ma swój organ prowadzący, jakim jest Gmina Miasta K., który poprzez swe organy samorządowej administracji publicznej realizuje pewien zakres władzy publicznej w postaci prowadzenia szkół podstawowych. Takim organem jest Prezydent Miasta K., działający poprzez strukturę Urzędu Miasta K., a w jej ramach - Wydział Edukacji Urzędu Miasta Krakowa, realizujący obowiązki i zadania publiczne tego organu prowadzącego. Do niego zatem winien zwracać się skarżący.

Ponadto tematyka kierowanych do Dyrektora Szkoły nr [...] wniosków nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej". Zastosowana w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej definicja informacji publicznej jest dotknięta błędem ignotum per ignotum. Nie można bowiem inaczej ocenić sformułowania tego przepisu, w którym podano, że "...informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych". Powołując się w tym zakresie na poglądy doktryny Dyrektor Szkoły wskazał, że brak jest definicji legalnej pojęcia "sprawa publiczna", tak w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i również w systemie prawa. Nie wiadomo bowiem na podstawie ustawy co jest "sprawą publiczną", ani co jest "informacją publiczną", ani kto jest "organem władzy publicznej" w jej rozumieniu. O ile organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy administracyjne w formie decyzji w rozumieniu k.p.a., to nawet gdyby przyjąć, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest szkoła podstawowa, to nie wydaje ona w tym zakresie decyzji administracyjnej, lecz pisemnie informuje wnioskującego, że materia jego pytań nie wchodzi w zakres informacji publicznej. Jest to załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów prawa, ale nie może być traktowane jako odmowa udzielenia informacji publicznej, bo nie ma się w takim przypadku do czynienia z taką informacją.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił przede wszystkim, że skarga dotyczyła bezczynności organu, nie zaś odmowy udzielenia informacji publicznej. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. Należało zatem ustalić, udostępnienia jakiego rodzaju informacji żądał skarżący od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K., oraz czy dyrektor szkoły jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5a ustawy o systemie oświaty dyrektor szkoły wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Na szkole spoczywają również zadania dydaktyczno - wychowawcze, za realizację których odpowiedzialny jest dyrektor szkoły. Zatem dyrektor szkoły, jako organ reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne m.in. w powyższym zakresie, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do oceny rodzaju informacji, której udostępnienia domagał się skarżący, Sąd I instancji stwierdził, że żądanie udzielenia informacji musi podlegać ocenie po kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu ustawy, czy informacja ta jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, oraz czy i które z sytuacji uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej zachodzą w konkretnej sprawie. Jest to uzasadnione treścią art. 14 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Treść tego przepisu, jak i przykładowe tylko wskazanie w art. 6 kategorii informacji publicznej podlegających udostępnieniu oraz powszechnie przyjęte szerokie rozumienie przedmiotu regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazują na konieczność uznania, że udostępnienie informacji publicznej winno być regułą, zaś przypadki odmowy jej udostępnienia wyjątkami interpretowanymi ściśle. Informacją natomiast jest utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Sama informacja ma natomiast tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia.

Uwzględniając powyższe rozważania, jak również przedmiot i zakres informacji, o udostępnienie której wystąpił skarżący, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że objęta jest ona hipotezą art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o polityce wewnętrznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, a także art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), w myśl którego udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania jednostek organizacyjnych władz publicznych. Biorąc zatem pod uwagę, że do obowiązków dyrektora szkoły należy wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, jak również fakt, że informacja, o którą wystąpił skarżący, jest informacją istniejącą i będącą w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia, należało stwierdzić, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w K. był zobowiązany do udostępnienia informacji wskazanej we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. Skoro tego nie uczynił, jego działanie należało zakwalifikować jako bezczynność w zakresie obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał również, że niemożność udostępnienia informacji dotyczy sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji publicznej, a jedynie z przyczyn natury obiektywnej informacja ta nie może być udostępniona w sposób przewidziany w ustawie. Przypadek ten uregulowany jest w art. 14 i m.in. określa wymagany prawem sposób postępowania organu, do którego kierowany jest wniosek. Powyższą sytuację należy natomiast odróżnić od przypadku, w którym organ obowiązany w myśl art. 4 ustawy uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i z tej przyczyny odmawia jej udostępnienia wnioskodawcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter szczególny i nakłada obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w sytuacjach w niej określonych, na każdy podmiot, który w myśl jej postanowień jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Tak więc również i na dyrektorze szkoły, na którym ciąży obowiązek wydania decyzji, jeśli odmawia on udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Sąd I instancji uznał zatem, że informacja, o którą wystąpił I. K. dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a podmiot do którego się zwrócił, jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji. Ponieważ informacja ta nie została wnioskodawcy udostępniona, ani też nie została wydana decyzja o odmowie jej udzielenia, podmiot obowiązany dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r. skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 1, 3, 5 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na uznanie, że informacja, której żądał skarżący, jest informacją publiczną,

2/ art. 14, 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że pismo informujące wnioskującego o udzielenie informacji publicznej, przekazane z zachowaniem terminu z art. 13 ustawy, stanowi odmowę udzielenia informacji i winno mieć postać formalną decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł na wstępie, że kwestia posiadania przez Dyrektora Szkoły statusu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie jest przedmiotem zaskarżenia i przyjmuje w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji.

Następnie kasator stwierdził, że żądanie udzielenia informacji publicznej musi podlegać ocenie pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu ustawy i że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Oznacza to, że podmiot zobowiązany musi dostosować się do dosłownego rozumienia pytań zawartych we wniosku o informację publiczną i nie może ich interpretować rozszerzająco lub zawężająco. Zatem dla ustalenia treści pojęcia "informacji publicznej" należy najpierw określić znaczenie konkretnej sprawy uznanej za "publiczną".

Tymczasem Sąd I instancji, chcąc ocenić zasadność skargi, dokonał w rzeczywistości przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, mimo, że sam stwierdził, że nie może tego czynić w sytuacji skargi na bezczynność. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że istotą wyroku winno być ustalenie, czy pismo oceniające rodzaj informacji żądanej przez wnioskującego, a będące pismem informującym o niepodleganiu pytań zawartych we wniosku pod ustawę, jest "załatwieniem sprawy", czy też nie. W zależności od tego bowiem podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności lub nie i w takim razie skarga jest uzasadniona lub też nie.

A zatem Sąd I instancji winien się ograniczyć do orzeczenia, że niezakwalifikowanie pytań z wniosku do informacji publicznej stanowi odmowę udzielenia tej informacji w rozumieniu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podmiot zobowiązany winien wydać w tej kwestii decyzję administracyjną, a nie dokonać szczegółowej merytorycznej analizy 5 pytań z wniosku ustalając, że wszystkie one stanowią swą treścią informację publiczną. Tym samym bowiem Sąd I instancji przesądził sposób załatwienia sprawy wymagając, aby dyrektor szkoły szczegółowo odpowiedział na pytania z wniosku i przesądził również tym sposobem treść odpowiedzi na wniosek.

Kasator stwierdził, że jeżeli ustawodawca dopuszcza istnienie 2 postaci negatywnej reakcji podmiotu zobowiązanego na zapytania uznawane przez składającego je za informację publiczną, a mianowicie pismo informujące o niepodleganiu wniosku przepisom ustawy oraz decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, to bezczynnością jest jedynie niezałatwienie sprawy w terminie.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jak i doktryna uznają, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w sytuacji gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, przekazuje pismo informujące o tym wnioskującego. Nie zawsze zatem negatywne stanowisko podmiotu zobowiązanego wymaga wydania decyzji administracyjnej mającej charakter merytorycznej odmowy.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wyrok mógłby opiewać (gdyby uznać, że wniosek dotyczył informacji publicznej) jedynie na stwierdzeniu, że Dyrektor Szkoły powinien wydać decyzję względem wniosku, bowiem pismo informujące jest w tym przypadku odmową, a odmawia się właśnie w formie decyzji - i na tym poprzestać.

Jeżeli bowiem Sąd uznaje za możliwe istnienie kategorii "pisma informującego", to przeprowadzenie szerokiej i dogłębnej oceny konstatującej, że wniosek przedmiotowy zawiera pytania o informacje publiczne - stanowi o przesądzeniu nie tylko o formie odpowiedzi na wniosek, ale i o jej treści.

Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, pytania sformułowane we wniosku, ze względu na swą szczegółowość co do czasu, osób, rodzajów kar, odpowiedzialności za konkretne czyny i zdarzenia, nie mogą być uznane za informację publiczną o polityce wewnętrznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, jak również o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o trybie działania jednostek organizacyjnych władz publicznych.

Tak sformułowane pytania umożliwiają bowiem personalną identyfikację tak uczniów, jak i zdarzeń, co do czasu i okoliczności. Odpowiedź na nie ze strony Dyrektora Szkoły w sposób żądany przez wnioskującego stanowiłyby napiętnowanie poszczególnych uczniów, ich rodzin, jak również Szkoły. Dlatego też byłoby to naruszeniem dóbr osobistych, napiętnowaniem społecznym i środowiskowym, spotkałoby się z zarzutami rodziców uczniów i odpowiedzialnością Dyrektora Szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podnieść należy, że fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że podstawy te powinny zostać w złożonym środku odwoławczym prawidłowo określone. Oznacza to konieczność powołania konkretnego przepisu prawa (w znaczeniu podania najmniejszej jednostki redakcyjnej konkretnego artykułu, jeśli na takowe się dzieli), któremu zdaniem kasatora uchybił Sąd I instancji, a także uzasadnienie ich naruszenia.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogów tych nie spełnia. Kasator wskazał bowiem w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na 7 artykułów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), nie posługując się w żadnym przypadku ich mniejszymi jednostkami redakcyjnymi i tak naprawdę nie wiadomo, o które przepisy kasatorowi chodzi.

Tym niemniej nawet przyjmując wskazane podstawy kasacyjne za formalnie prawidłowe, nie można wyrokowi Sądu I instancji zarzucić wadliwości.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi.

Wobec takiego rozumienia informacji publicznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej udzielania nie można mieć wątpliwości, że po pierwsze - Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a po drugie - informacja, której domagał się skarżący, miała charakter informacji publicznej.

Na wstępie skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył wprawdzie, że w kwestii uznania Dyrektora Szkoły za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie składa skargi, to warto jednak zauważyć, że szkoła podstawowa niewątpliwie wykonuje zadania publiczne (dysponuje również majątkiem publicznym), co oznacza, że dyrektor tej szkoły, jako organ ją reprezentujący, mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania Sądu I instancji są zresztą w tej kwestii wyczerpujące i nie wymagają powtórzenia.

Po drugie – skoro w myśl art. 39 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dyrektor szkoły wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę, a w myśl art. 6 ust. 1 pkt1 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, to nie można mieć wątpliwości, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Ta konstatacja znajduje również swoje uzasadnienie w treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) ww. ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. To z kolei przesądza, że wadliwa była ocena dokonana przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 51 w Krakowie, dotycząca niemożności zastosowania przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie jest również tak, jak twierdzi kasator, że udostępnienie informacji dotyczących aktów przemocy w szkole oznaczało będzie automatycznie przekazanie szczegółowych danych sprawców zajść i ich identyfikację. Strona domaga się jedynie statystycznych danych, nie wymagając podawania nazwisk uczniów, czy też jakichkolwiek innych danych pozwalających na taką identyfikację. Analiza wniosku wskazywała, że wnioskodawcy nie chodziło o udostępnienie danych osobowych, lecz o udzielenie informacji o aktach przemocy w szkole i o konsekwencjach takich zachowań. Fakt, że w decyzjach tych zawarte były dane osobowe uczniów mógł stanowić jedynie podstawę do rozważenia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych, bądź uznania np., że poprzez utajnienie danych uczniów powstanie konieczność przetworzenia informacji, co z kolei mogło oznaczać konieczność wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Nie można też zgodzić się z argumentem, że Sąd I instancji, uznając żądane informacje za publiczne, praktycznie przesądził, w jaki sposób wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma zostać załatwiony. Sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musi bowiem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06).

Skoro zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to prawidłowy był również wniosek sądu niższej instancji, że Dyrektor Szkoły, nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności.

Bezczynność występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację.

Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (jak w niniejszym wypadku Dyrektor Szkoły) o odmowie udostępnienia informacji – art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1).

Tymczasem Dyrektor Szkoły, nieudzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i do udzielenia której posiadał niewątpliwie środki techniczne, postąpił wbrew przepisom ustawy. Nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (w oparciu o art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje nie stanowią w jego mniemaniu informacji publicznej. A skoro nie wydał decyzji odmownej, ani nie udzielił informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1), ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że pismo Dyrektora Szkoły z dnia [...] lutego 2010 r., zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.