Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sad Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Prezes Izby Gospodarczej Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Włodzimierz Kubiak Sylwester Marciniak Jan Paweł Tarno (współsprawozdawca) Józef Waksmundzki (sprawozdawca) Janusz Zajda Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2007 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Walczaka na rozprawie w Izbie Gospodarczej rozpoznawał zagadnienie prawne przekazane przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia 31 stycznia 2007 r., L. dz. BO-4660-5/07, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.): "Czy w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.?" podjął następującą uchwałę: W postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 193 tej ustawy.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2007 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił, na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej p.u.s.a.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), o podjęcie przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały w przedmiocie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji zamieszczona została wśród unormowań dotyczących postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Podkreślił, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a, mocą której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast brak jest przepisów bezpośrednio normujących wstrzymanie wykonania decyzji w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej. Dlatego też zasadniczy problem wymagający zajęcia stanowiska sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wobec braku szczególnych przepisów stwarzających podstawę prawną do wstrzymania przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania decyzji, po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny, za taką podstawę prawną można przyjąć unormowanie z § 3 art. 61 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., przewidującą możliwość zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiednio przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że w razie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji złożonego wraz ze skargą kasacyjną albo przed jej rozpoznaniem, dopuszczalne jest stosowanie przepisów art. 61 § 3 - § 5 p.p.s.a. Zdarzają się jednak orzeczenia, w których prezentowane jest odmienne stanowisko.

Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma rozbieżności co do problemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przypadku uwzględnienia skargi. W postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2005 r. (II FSK 885/05 z dnia 9 sierpnia 2005 r.) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wprost pogląd, że przepis art. 152 p.p.s.a. wyłącza możliwość odpowiedniego stosowania przepisów art. 61 § 3 - § 5 p.p.s.a. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 193 p.p.s.a., tylko w odniesieniu do tych spraw, w których sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i wypowiedział się, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozbieżność poglądów ujawnia się w orzecznictwie i doktrynie dopiero wówczas, gdy mamy do czynienia z wyrokiem oddalającym skargę.

W powołanym wyżej postanowieniu (II FSK 885/05) stwierdzono, że w przypadku oddalenia skargi przepisy art. 61 § 3 - § 5 p.p.s.a. mają przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odpowiednie zastosowanie na podstawie przepisu art. 193 p.p.s.a. Skoro na podstawie art. 152 p.p.s.a. istnieje możliwość wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej przez sąd pierwszej instancji, aż do momentu wydania wyroku oddalającego skargę kasacyjną, to w przypadku oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji musi też istnieć równoważny środek ochrony tymczasowej. W motywach omawianego orzeczenia Sąd zauważył w związku z tym, że brak odpowiedniego stosowania przepisów o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności pozbawiałby skarżącego ochrony tymczasowej w toku całego postępowania kasacyjnego. Za uznaniem kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej, po wyroku oddalającym skargę, przemawiają też argumenty natury celowościowej. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że rozwijając ten wątek w innych orzeczeniach (I FSK 402/05 z dnia 30 stycznia 2006 r., II OSK 1002/05 z dnia 30 września 2005 r.) Naczelny Sąd Administracyjny dopatrywał się możliwości zastosowania przepisów art. 61 § 2-§5 p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny w "analizie systemowej" przepisów regulujących instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, jak i przepisu upoważniającego do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał także na ujemne dla strony skarżącej skutki odmówienia tego prawa.

Całkowicie odmienny pogląd został wyrażony w postanowieniu z dnia 29 lipca 2005 r. (II FSK 182/05), w którym Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na regulacje zawarte w art. 15 ust 1, art. 173 § 1, art. 194 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że sąd drugiej instancji jest jedynie właściwy do rozpoznania środków odwoławczych, tj. skargi kasacyjnej i zażaleń od wyroków i postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu, który dopuszczałby możliwość rozpoznawania w pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku. W przepisach art. 61 p.p.s.a. uregulowane zostało wstrzymanie wykonania aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie w § 6 powołanego artykułu ustanowione zostało ograniczenie, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Z rozważań tych wynika, że art. 61 należy stosować tylko do postępowania przed sądem pierwszej instancji i nie obejmuje on swoją regulacją wstrzymania wykonania decyzji po wydaniu wyroku, czy - tym bardziej - wstrzymania wykonania wyroku. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też pogląd, że jedną z zasad wynikających z domniemania racjonalności prawodawcy jest domniemanie, że w przepisach prawnych nie ma luki. W związku z tym dopuszczalna jest tylko taka wykładnia przepisu - jeżeli jest ona możliwa - która jest zgodna z tym domniemaniem. Do reguły należy wykonanie aktu administracyjnego i orzeczenia sądowego, a więc odstępstwo od tej reguły musi być przewidziane w przepisach prawa. Niedopuszczalne jest przypisywanie sądowi kompetencji, która nie wynika z prawa. Analogiczne stanowisko wyrażono w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2005 r. (II GSK 62/05).

Również w literaturze można znaleźć pogląd wykluczający możliwość przyznania w świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kompetencji do wstrzymania wykonania decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. Pogląd taki wyrażony został przez prof. J. Borkowskiego w artykule "Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym" (Monitor Prawniczy z 2005 r., nr 14, s. 675 ). Autor analizując związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisami art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 191 p.p.s.a. uznał, że nie będą miały odpowiedniego zastosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przepisy art. 61 § 3-5 p.p.s.a., jako nie odpowiadające jego zakresowi. Autor stwierdza, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie zastępuje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kontroli administracji, to tym bardziej nie może orzekać bezpośrednio o wstrzymaniu wykonania jej aktu lub czynności. Również M. Szubiakowski w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2005 r. II FSK 885/05 nie znajduje podstaw prawnych do wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym. Autor glosy zauważa, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie w drodze wykładni zakresu uprawnień, polegające na przyznaniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawa badania poza ramami art. 188 p.p.s.a. nie tylko wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale również meritum kontrolowanej przez ten Sąd sprawy administracyjnej. Aby stwierdzić, czy zachodzi zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przez zaskarżony akt, Naczelny Sąd Administracyjny musiałby odejść od kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji i dokonać oceny zgodności z prawem działania administracji, a zwłaszcza skutków tego działania. Przyznanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu takiego uprawnienia wymagałoby według autora, tak jak w wypadku art. 188 p.p.s.a., wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy.

Reasumując Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w kwestii wymagającej podjęcia uchwały, istnieją dwa rozbieżne stanowiska.

Pierwsze z nich wywodzi kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie z wykładni systemowej, powiązanej z wykładnią celowościową, natomiast drugie odmawia kompetencji Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w tej mierze na podstawie wykładni literalnej oraz analizy uprawnień Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikających wprost z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odpowiedź pozytywna na pytanie postawione na wstępie umożliwi nie tylko stosowanie w jednolity sposób prawa strony do uzyskania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ochrony tymczasowej, ale także odpowiadać będzie konstytucyjnemu wymogowi kontrolowania działalności administracji publicznej w sensie szerszym. Natomiast odpowiedź negatywna pozbawia stronę składającą skargę kasacyjną prawa do tymczasowej ochrony, a więc stwarza zagrożenie narażenia jej na znaczną szkodę lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak prawnej możliwości uchylenia się od takich następstw jest nie do pogodzenia ze standardami państwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

1. W postępowaniu sądowoadministracyjnym utrzymano przyjęte w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) rozwiązanie, że wniesienie skargi nie wywołuje skutku suspensywnego. Jednocześnie jednak przewidziano możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przed przekazaniem skargi do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do kompetencji właściwego organu administracji publicznej, Natomiast po przekazaniu skargi sądowi może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przy tym wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd może nastąpić - odmiennie niż pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - tylko na wniosek skarżącego (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Analiza przesłanek warunkujących udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej prowadzi do wniosku, że podstawowym celem omawianej instytucji procesowej jest przede wszystkim zapewnienie możliwie maksymalnej efektywności sądowej kontroli administracji przez stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że wyeliminowanie z obrotu prawnego na mocy orzeczenia sądu administracyjnego wadliwej decyzji, która wywołała nieodwracalne względnie trudne do odwrócenia skutki albo wyrządziła jej adresatowi znaczną szkodę, czyni tą kontrolę iluzoryczną, w rzeczywistości zaś nieskuteczną. Należy przy tym pamiętać, że straty poniesione przez skarżącego w wyniku wykonania nieprawomocnej decyzji nie zawsze będą mogły być zrekompensowane na drodze odszkodowawczej. Po prostu, pozbawienie skarżącego niektórych uprawnień nie da się nigdy zrekompensować z powodu braku takiego odszkodowania, które można byłoby uznać za niwelujące zaszłe wskutek wykonania decyzji następstwa.

Z tym podstawowym dla wymiaru sprawiedliwości - realizowanym przez sądy administracyjne - celem zbieżny jest interes skarżącego: zachowanie status quo w sprawie do czasu rozpoznania sprawy przez sąd. Z tego punktu widzenia rzecz ujmując, ochrona tymczasowa jest niezwykle ważną gwarancją procesową prawa strony, ponieważ w znacznej części spraw tylko w ten sposób można ją ochronić przed następstwami wadliwych aktów i czynności organów administracji publicznej.

2. Należy z całą mocą podkreślić, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej uzależniona jest od zajścia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków w następstwie wykonania decyzji. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przesłanki te dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym, rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej już się ujawniały. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym - J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, "Monitor Prawniczy" 2006, nr 14, s. 677.

W obecnym stanie prawnym przesłanki te zostały ujęte tylko od strony przedmiotowej. W cyt. przepisie stanowi się o samym niebezpieczeństwie dwóch zdarzeń: wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania skutków trudnych do odwrócenia. Unormowanie to nie wprowadza zatem ustawowego związku z interesami jakiegoś konkretnie wymienionego podmiotu lub z szerzej rozumianymi dobrami szczególnie chronionymi w prawie publicznym. Należy więc przyjąć, że dzięki takiemu brzmieniu przepisów nastąpiło zobiektywizowanie kompetencji sądu do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Wszak postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy interesów różnorodnych i znacznie szerszych niż występujących w kontradyktoryjnym procesie z dwoma stronami sporu. Niemniej jednak trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. do wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji legitymowana jest tylko strona skarżąca, co osłabia wymowę obiektywizacji przesłanek. Nie zmienia to jednak faktu, że uzasadniając ten wniosek będzie się mogła powołać na niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do innego uczestnika postępowania.

Dodać wreszcie należy, że ustawodawca nie wiąże - choćby w najmniejszym stopniu - wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może, choćby wstępnie badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Jest to unormowanie odmienne od występującego w postępowaniu administracyjnym (por. np. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.), gdzie wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest od wystąpienia prawdopodobieństwa jej wadliwości w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności albo uchylenie w wyniku wznowienia postępowania. Prowadzi to do konkluzji, że instytucja ochrony tymczasowej nie jest elementem składowym sądowej kontroli administracji, lecz instytucją procesową umożliwiającą wykonywanie tej kontroli na wypadek konieczności zastopowania następstw zaskarżonej decyzji. Należy zatem stosować ją w sytuacji, gdy wpłynie stosowny wniosek skarżącego, a niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby unicestwić cel kontroli zainicjowanej wniesieniem skargi poprzez niemożność wykonania późniejszego wyroku. Żeby zaś ochrona tymczasowa mogła przynieść pożądany rezultat musi istnieć możność jej zastosowania na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tylko wówczas bowiem strona składająca skargę kasacyjną nie będzie narażona na znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, spowodowane wykonaniem decyzji, której kontrola nie została jeszcze zakończona prawomocnym orzeczeniem sądu.

3. Przepis art. 193 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Określenie "odpowiednie zastosowanie" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie przed sądem pierwszej instancji będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odpowiednie stosowanie przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane - por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. Przepisy art. 61 § 3 - 5 p.p.s.a. mogą być stosowane wprost w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, ponieważ nie prowadzą do modyfikacji tego postępowania, ani jego zakresu.

Zarzut, że dopuszczenie stosowania ochrony tymczasowej wynika ze zbytnio rozszerzonej wykładni art. 193 p.p.s.a., bo nie uwzględniającej sztywnych ram postępowania kasacyjnego jest nieuzasadniony. Nikt nie kwestionuje, że przedmiotem tego postępowania jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego ocena jest dokonywana - poza wyjątkiem wskazanym w art. 183 - w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Ponadto poza przypadkiem wskazanym w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania aktów i czynności organów administracji publicznej. Niemniej jednak rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest badaniem zgodności z prawem działania administracji, ponieważ przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej abstrahują od wadliwości tego aktu. Jak już wcześniej to wykazano, sądowi administracyjnemu nie wolno na tym etapie oceniać legalności decyzji. Tak więc wykładnia gramatyczna nie stoi na przeszkodzie uznania, że art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.