Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt II SAB/Kr 15/05 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt II SAB/Kr 15/05 zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy decyzji o odmowie udzielenia P. B. informacji publicznej lub do udzielenia mu w tym terminie informacji publicznej poprzez doręczenie opinii prawnych wydanych w sprawie w formie kserokopii oraz umożliwienie wglądu do oryginałów tych dokumentów, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

P. B. wniósł do Dyrektora Magistratu w . A. K. pismo z dnia 30 marca 2004 r. formułując w 10 punktach wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podobne w treści pismo z dnia 31 marca 2004 r. skierował do Prezydenta Miasta [...] wnosząc o udzielenie informacji publicznej, co do rzekomych nieprawidłowości przy wypłacaniu diet radnym Miasta [...] i członkom Rad Dzielnic za okres styczeń 2002 – do 31 maja 2003 r. Domagał się udzielenia następujących informacji publicznych w postaci kserokopii:

1.1) protokołu z doraźnej kontroli RIO,

zaleceń pokontrolnych RIO,

ustaleń zawartych w piśmie [...],

2. kserokopii opinii prawnych zewnętrznych i wewnętrznych sporządzonych w tej sprawie,

3. kserokopii decyzji podjętych w tej sprawie przez organy miasta,

4. podania postawy prawnej przyjęcia współczynnika A na poziomie 1,

5. imion i nazwisk osób odpowiedzialnych za ewentualne zaniedbania w tej sprawie,

6. powodów nie poddania pod obrady RM[...] poprzedniej kadencji projektu grupy radnych w sprawie diet w Dzielnicach,

7. podania informacji, czy M[...] poczyniło kroki, aby odzyskać rzekomo niesłusznie pobrane diety (kserokopie pism związane z takimi krokami).

W piśmie z dnia 15 kwietnia 2004 r. A. K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] odpowiedział obszernie na pisma P. B. z dnia 30 marca 2004 r. i z dnia 31 marca 2004 r. W piśmie tym wyjaśniono większość kwestii, jednakże stwierdzono, że opinie prawne (pkt 2 wniosku P. B.) nie zostaną udostępnione, gdyż nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. Przekazano także P. B. fragmenty protokołu RIO i wystąpienia pokontrolnego RIO z dnia 13 sierpnia 2003 r.

W związku z nieudzielaniem informacji publicznej w dniu 8 lipca 2004 r. P. B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2004 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło siedmiodniowy termin do załatwienia sprawy. Zwróciło m.in. uwagę na treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ewentualną konieczność wydania w takiej sytuacji decyzji odmownej w trybie art. 16 ust. 1 cyt. ustawy .

W dniu 27 września 2004 r. P. B. uściślił wniosek z dnia 31 marca 2004r., wnosząc o udostępnienie całego protokołu RIO wraz z załącznikami oraz opinii prawnych "w formie umożliwienia mu wglądu do oryginałów tych dokumentów w sposób umożliwiający identyfikację występujących w materiałach kolorów". Prosił również o udzielenie mu w formie pisemnej informacji publicznej polegającej na wyszczególnieniu obliczenia kosztów informacji w formie kserokopii. Wnosił także o podanie kosztów wykonania jednej strony kserokopii, na jakiej kserokopiarce i przez kogo będą, lub są już kserokopie wykonane, gdyż ostateczną decyzję co do otrzymania żądanych kserokopii podejmie po zapoznaniu się z tymi dokumentami i odpowiedzią na niniejsze pismo.

W odpowiedzi na to pismo Dyrektor Magistratu M. N. przesłała w dniu 8 października 2004 r. powiadomienie, w którym zawarto ofertę sporządzenia 103 stron dokumentów za 32,39 zł, wskazując jednocześnie, aby P. B. w terminie 14 dni opowiedział się co zrobi w tej sprawie. Ponadto, Dyrektor Magistratu powołując się na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśniła, że część dokumentacji jest tajna i z tego powodu odmawia się do niej wglądu. Podkreśliła, iż strona może otrzymać kserokopie dokumentacji po jej przetworzeniu. W piśmie tym zawarto dokładne wyliczenie stron kserokopii i podano podstawę prawną obliczenia kosztów – Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z 7 lipca 2004 r. w sprawie określenia opłat, jakie Urząd Miasta [...] może pobrać od wnioskodawcy. Stwierdziła, że dane co do kserokopiarki, na której będą wykonane kopie oraz pracownika oraz to czy kopie te zostały już wykonane nie są informacją publiczną .

W dniu 5 października 2004 r. P. B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kolejne zażalenie, które postanowieniem z dnia 18 listopada 2004 r. uznało ono za nieuzasadnione.

W piśmie z dnia 20 grudnia 2004 r. sporządzonym przez M. N. działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformowano P. B., że bezpłatnie uzyska informację publiczną poprzez wgląd w całość dokumentacji, tj. w jej część w postaci oryginałów po ich zwrocie z SKO i wgląd w część w postaci kserokopii w kwestiach związanych z wyłączeniem jawności.

W dniu 20 grudnia 2004 r. P. B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kolejne zażalenie, które postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r. uznano za uzasadnione i wyznaczono 7-dniowy termin na załatwienie sprawy od daty otrzymania akt. Następne zażalenie P. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 4 lutego 2005 r. uznało za nieuzasadnione.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie realizacji części wniosku z dnia 31 marca 2004 r., zmodyfikowanego w dniu 27 września 2004 r., dotyczącego przesłania "opinii prawnych wydanych w sprawie" w formie kserokopii, a następnie "umożliwienia wglądu do oryginałów tych dokumentów w sposób umożliwiający identyfikację występujących w materiałach kolorów", P. B. zażądał, aby Sąd stwierdził bezczynność i nakazał Prezydentowi Miasta [...] udostępnienie wszystkich opinii prawnych w ciągu 3 dni oraz stwierdził bezprawność żądania opłat w podanej formie i wysokości za wgląd do dokumentów i za wydanie ich kserokopii oraz zasądzenie od Prezydenta na jego rzecz kwoty 2000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż pomimo występowania w tej sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie uzyskał dostępu do informacji, odmawia się mu dostępu do opinii prawnych, a nie wydano decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wskazał, iż w dniu 27 września 2004 r. złożył zmodyfikowany wniosek o udostępnienie mu do wglądu (całego protokołu plus załączniki) oraz tych opinii prawnych, które nie są załącznikami do protokołu RIO. Wyjaśnił, że po otrzymaniu pisma z dnia 8 października 2004 r., w którym wezwano go do zapłaty za 221 stron kserokopii dokumentów, nie zmienił wniosku, ani go nie wycofał, zatem w ciągu 14 dni Prezydent Miasta [...] powinien go zrealizować, gdyż ustawa nie pozwala uzależniać udzielenia informacji publicznej od wcześniejszego wniesienia opłaty. Ponadto skarżący podniósł, że w dniu 7 lutego 2005 r., po rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jego zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta [...], zwrócono akta jego sprawy do Prezydenta, jednakże nadal nie otrzymał żądanych przez niego informacji. Dodał, że Prezydent od 31 marca 2004 r. miał oryginały opinii prawnych, zatem nic nie uzasadniało odmowy ich udostępnienia lub potrzebę przetworzenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że P. B. dwukrotnie udzielono informacji publicznej, tj. pismem z dnia 15 kwietnia 2004 r. i w dniu 15 lutego 2005 r., kiedy to udostępniono mu do wglądu protokół RIO wraz z załącznikami (wśród nich były też opinie prawne). W trakcie tego udostępnienia P. B. zażądał innych opinii prawnych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r. (sygn. akt IISAB 372/03) oraz publikacje naukowe, stwierdził, że za dokumenty urzędowe nie można uznać dokumentów o charakterze roboczym (nieoficjalnym), które nie zostały zawarte w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż jest ona częściowo uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w piśmie z dnia 15 kwietnia 2004 r. Dyrektor Magistratu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na większość jego pytań zawartych w pismach z dnia 30 i 31 marca 2004 r. Ponadto przekazano mu kserokopie fragmentów protokołów RIO oraz zaleceń pokontrolnych RIO i kserokopię wystąpienia pokontrolnego RIO z dnia 13 sierpnia 2003r. w tym zakresie, w jakim dotyczyły osoby skarżącego. Wskazał, że z protokołu podpisanego przez Dyrektora Wydziału Kontroli Wewnętrznej A. F., wynika, że w dniu 15 lutego 2005 r. udostępniono skarżącemu oryginały dokumentów dotyczących kontroli RIO. Udostępniono zatem całą dokumentacją dotyczącą kontroli RIO z załącznikami.

W ocenie Sądu pierwszej instancji udostępnienie ww. dokumentów nie wyczerpuje wniosku skarżącego z dnia 31 marca 2004 r., wnosił on bowiem o udostępnienie wszystkich opinii prawnych w sprawie (a nie tylko tych, które zostały włączone do dokumentacji). Nadto jego wniosek z dnia 27 września 2004 r. dotyczył wglądu do oryginałów tych dokumentów, a w aktach są kserokopie opinii prawnych, niektóre niepotwierdzone za zgodność z oryginałem.

Sąd pierwszej instancji podkreślił jednocześnie brak konsekwencji w stanowisku Prezydenta Miasta [...] zajmowanym w tej sprawie. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2004 r. powołano się na art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że opinie prawne niebędące załącznikami do dokumentacji pokontrolnej RIO nie są dokumentami urzędowymi, a zatem skarżący nie może mieć do nich wglądu, gdyż nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r.,o informacji publicznej natomiast w piśmie z dnia 8 października 2004 r. (k. 253 akt administracyjnych) powołano się m.in. na art. 5 cyt. ustawy, który to przepis ma zastosowanie właśnie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną, ale zachodzi konieczność wyłączenia jej jawności (z uwagi na tajemnicę państwową, służbową i inne chronione tajemnice). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznając skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie nieujawnienia do wglądu wszystkich opinii prawnych w sprawie w sposób określony we wniosku skarżącego, nie wypowiada się, ani nie przesądza, czy stanowią one, czy też nie informację publiczną lecz tylko w kwestii, czy organ powinien wniosek skarżącego załatwić zgodnie z procedurą administracyjną. Zdaniem Sądu jeśli przyjęto, iż niektóre opinie są informacją publiczną, a jedynie nie mogą być ujawnione z uwagi na którąś z tajemnic ustawowych, to, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należało wydać w tej sprawie decyzję odmowną. Jeśli natomiast, przyjęto, iż niektóre opinie prawne w sprawie nie mają charakteru dokumentów urzędowych, a zatem skarżący nie może mieć do nich wglądu z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po pierwsze: brak było podstaw do nieudostępnienia do wglądu tych opinii, które miały charakter oficjalny i to w sposób określony we wniosku skarżącego; po drugie – również tę kwestię należało rozstrzygnąć w drodze wspomnianej odmownej decyzji, a nie pisma.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze sporną okolicznością, czy opinie prawne nie mające charakteru urzędowego są, czy też nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy oraz czy istnieje do nich dostęp w jakiejkolwiek formie. Dopiero wydanie decyzji administracyjnej przesądzającej tę kwestię może podlegać kontroli administracyjnej i sądowej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji odmowa udostępnienia dokumentu, dokonana w drodze pisma, powoduje jedynie przedłużenie sprawy, gdyż odpowiedź taka nie jest ani udzieleniem żądanej informacji, ani też władczym i jednostronnym aktem organu, rozstrzygającym konkretną sprawę. W prawie administracyjnym nie uznaje się bowiem pisma za rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, a co najwyżej informację dla strony. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zwraca się o udzielenie mu pouczenia, gdzie ma zwrócić się z jakąś sprawą (co uzasadniałoby wystosowanie odpowiedzi w formie pisma), ale wszczyna postępowania administracyjnego, które musi zakończyć się jakimś aktem lub czynnością kończącą wszczęte postępowanie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 149 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta [...] zaskarżając wyrok w części (tj. pkt I i III) zarzucił mu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej (opinii prawnych w sprawie) następuje w drodze decyzji administracyjnej przy jednoczesnym nie wypowiedzeniu się ani nie przesądzeniu czy stanowi ona, czy też nie informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, co tym samym stanowi także naruszenie przez sąd prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającą na zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy decyzji o odmowie udzielenia P. B. informacji publicznej lub do udzielenia mu w tym terminie informacji publicznej poprzez doręczenie opinii prawnych wydanych w sprawie w formie kserokopii oraz umożliwienie wglądu do oryginału tych dokumentów, a tym samym przyjęcie, iż opinia prawna jest informacją publiczną przy jednoczesnym stwierdzeniu, że "sąd (...) nie wypowiada się, ani nie przesądza czy stanowią one, czy też nie informację publiczną".

Powołując się na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. pkt I i III i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sporządzanie opinii prawnych przez radców prawnych zatrudnionych w Gminie Miejskiej [...], co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, odbywa się na zasadach wskazanych w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), a w szczególności jest oparte na art. 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 3 tej ustawy. W praktyce oznacza to, iż radcowie prawni na pisemny wniosek tzw. "wydziału merytorycznego" (funkcjonującego w strukturach Urzędu Miasta [...]), skierowany do Zespołu Radców Prawnych, sporządzają pisemne opinie prawne co stanowi świadczenie pomocy prawnej jednostce samorządu terytorialnego w której są zatrudnieni w ramach stosunku pracy.

Opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego jest wykorzystywana w procesie decyzyjnym, który może być obarczony dużym ryzykiem i dotyczyć kwestii skomplikowanych zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym co implikuje konieczność sporządzenia opinii prawnej zawierającej różne warianty rozstrzygnięć danej kwestii stanowiącej przedmiot opinii. Oznacza to, że radca prawny w opinii prawnej może zaproponować (sugerować) określone wariantowe rozwiązania prawne, które następnie będą wykorzystywane w procesie decyzyjnym. Wniosek o udostępnienie opinii prawnej jest więc, w ocenie strony skarżącej, pytaniem o przyszłe działania operacyjne organu w danej indywidualnej sprawie, które mogą ale nie muszą przybrać formy zmaterializowane w przyszłości. W tej sytuacji, przedwczesne, obszerne udostępnianie takich informacji zawartych w opinii prawnej, może być szkodliwe dla prawidłowego przebiegu procesu decyzyjnego a tym samym dla samego funkcjonowania władzy publicznej.

Strona skarżąca zauważyła ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, "radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej". Analiza przepisu prowadzi do wniosku, że opinie prawne zawsze zawierają informacje do zachowania, których w tajemnicy obowiązany jest radca prawny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok (pkt I) przyjął, iż opinia prawna jest informacją publiczną, po czym w uzasadnieniu tego wyroku uchylił się od jednoznacznego stwierdzenia, czy to jest, czy też nie jest informacja publiczna. Nie można, zdaniem skarżącego, formułować sentencji orzeczenia nakładającego obowiązek udostępnienia "informacji publicznej" mając jednocześnie wątpliwości czy to, do czego się zobowiązuje podmiot, do którego jest skierowane orzeczenie jest, czy nie jest informacją publiczną. Stanowi to ewidentne naruszenie przepisów prawa procesowego. W ocenie strony skarżącej, Sąd winien jednoznacznie wypowiedzieć się w przedmiocie zakwalifikowania opinii prawnej jako informacji publicznej lub nie będącej informacją publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki określone w tym przepisie nie występują.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez przepisy Ppsa, gdyż nie powołuje art. 174 Ppsa, lecz uchybienie to nie skutkuje koniecznością jej odrzucenia.

Ponieważ została ona oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 Ppsa w pierwszej kolejności rozpoznano zarzut naruszenie prawa procesowego.

Podstawowym elementem podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa jest dokładne wskazanie przepisu prawa procesowego przez jednoznaczne oznaczenie jednostki redakcyjnej naruszonego artykułu, paragrafu, ustępu, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały zaskarżonym wyrokiem naruszone i uzasadnienie jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Dopełnienie tego warunku jest konieczne, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Sąd je rozpoznający jest związany.

W przedmiotowej sprawie jako naruszony wskazano przepis art. 134 Ppsa, który zawiera dwa paragrafy, przy czym paragraf drugi dotyczy zakazu reformationis in peius. Brak jednoznacznego wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnego paragrafu art. 134 uniemożliwia dokonanie sprawdzenia zasadności jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego określania, który konkretnie przepis prawa procesowego zawarty w określonym artykule został objęty przez skarżącego zarzutem naruszenia.

Przyznać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor trafnie wskazał na niekonsekwencję Sądu pierwszej instancji, który w sentencji wyroku w pkt I oraz w uzasadnieniu przesądził, że opinia prawna jest informacją publiczną, a w innym akapicie uzasadnienia stwierdził, że w tej kwestii się nie wypowiada.

Jednakże stosowny zarzut naruszenia przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został podniesiony.

Jako nietrafny ocenić należy wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy opinie prawne znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Treść tego przepisu należy rozpatrywać przy uwzględnieniu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianej władzy publicznej oraz osob pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r. II SA 181/02 i II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi także treść dokumentów urzędowych czy też wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c ustawy).

Oznacza to, że informacje zawarte w aktach sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania władz publicznych mają niewątpliwie taki charakter. Czymś innym jest natomiast obowiązek ich udostępnienia, który może być ograniczony poprzez m.in. ochronę tajemnic ustawowo chronionych czy prawo do prywatności.

Przedmiotowa sprawa odnosi się do zarzutu bezczynności organu w zakresie wniosku P. B. o udostępnienie tego typu informacji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej udostępnienie winno nastąpić zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od dnia jego złożenia (art. 13 ust. 1 tej ustawy). Wniosek skarżącego powinien był być zatem w tym terminie załatwiony poprzez udzielenie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej bądź powinna być wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Wydanie takiej decyzji otwiera możliwość poddania odmowy udostępnienia informacji publicznej kontroli przez Sąd, przy czym co do zasady jest to sąd administracyjny, chyba że odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Wówczas zainteresowanemu służy prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego (art. 21 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W takiej sytuacji podmiot, którego dotyczy wyłączenie informacji publicznej może wziąć udział w postępowaniu przed sądem powszechnym jako interwenient uboczny po stronie pozwanego (art. 22 ust. 2 w zw. z art. 76 Kpc).

Skoro odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, to w sytuacji bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia polegającej na nieudostępnieniu tej informacji i niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podmiotowi, który żądał udostępnienia informacji publicznej służy, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

W sprawie jest niesporne, że skarżącemu stosowna informacja publiczna nie została udzielona. Od dnia 27 września 2004 r. (k. 249 akt administracyjnych) domagał się on bowiem nie kserokopii opinii prawnych ale jak wskazał, ich oryginałów. Oryginały takie nie zostały mu udostępnione do wglądu ani nie wydano w tej mierze decyzji odmownej. Wniosek skarżącego z dnia 27 września 2004 r. może być w tej mierze potraktowany jako nowy wniosek w sprawie, gdyż uprzednio, tj. 31 marca 2004 r., domagał się on kserokopii opinii prawnych zewnętrznych i wewnętrznych sporządzonych w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że pojęcie informacji publicznej można odnieść nie tylko do treści ale i do formy dokumentu. Oznacza to, że w ramach dostępu do informacji publicznej skarżący mógł domagać się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej okazania mu oryginałów określonych we wniosku pism.

Z protokołu z dnia 15 lutego 2005 r. znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że w udostępnionych skarżącemu dokumentach znajdowały się potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie opinii prawnych, które stanowiły załączniki do protokołu RIO, a nie ich oryginały. Stąd stwierdzenie w przedmiotowym protokole, że udostępnienie dokumentów nastąpiło w formie oryginałów przeczy tej informacji.

Wątpliwości w sprawie wywołuje też fakt, czy poza opiniami prawnymi zawartymi w przedłożonej skarżącemu dokumentacji, w innej dokumentacji urzędu nie znajdowały się inne opinie prawne odnoszące się do przedmiotowego wniosku skarżącego. Potęguje je wypowiedź radcy prawnego, która nie wskazuje na to, że także inne opinie prawne dotyczące tej kwestii nie istnieją, tylko podkreśla skutki społeczne i prawne związane z ich udostępnieniem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.