Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G. K. i A. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących G. K. i A. K. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 7 października 2015r. nr [....] , znak: [....] , po rozpatrzeniu odwołania G.K. i A.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. nr [....] z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [....] - którą nałożono na inwestorów i właścicieli działki nr [....] w m. W.G. i A.K. obowiązek dostarczenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego: projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno - budowlany uwzględniający dokonane zmiany (wraz z opisem technicznym oraz częścią rysunkową), projekt konstrukcyjno-budowlany i projekt instalacji wewnętrznych, w terminie do dnia 30 października 2015 r.– uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku oraz ilości egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego i orzekł w to miejsce o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w 4 egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w terminie do dnia 31 stycznia 2016 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej P.b.)

Orzekając w ten sposób [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego są roboty budowlane prowadzone przez inwestorów – G.K. i A.K. , związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w m. [....] , w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [....] znak: [....] z dnia 5 września 2013 r. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził wystąpienie odstępstw przy realizacji spornej inwestycji w zakresie wykonania większej niż przewidziano w projekcie ilości stopni schodów zewnętrznych (łącznie 14 stopni w miejsce projektowanych 7 stopni) oraz dokonanie zmian w stolarki okiennej. Tym samym po ustaleniu, iż doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego koniecznym było dokonanie kwalifikacji odstępstw i określenie, czy mają one charakter istotny, gdyż tylko takie w myśl powołanych przepisów mogą stanowić podstawę do wydania stosownych decyzji.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b. wcześniejsze uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie jest wymagane w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji odstępstwa istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast jako takie bezsprzecznie należy traktować odstępstwo w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 2, tj. w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, przy czym organ winien zbadać, czy wykonane odstępstwo - nawet jeżeli dotyczy zakresu objętego regulacją wspomnianego art. 36a ust. 2 - na gruncie konkretnej sprawy można scharakteryzować jako istotne.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał za jednoznacznie ustalone, że inwestorzy zmienili wysokość budynku mieszkalnego, w stosunku do wysokości zatwierdzonej pozwoleniem na budowę. Jak wyjaśnił, odstępstwo w tym zakresie należy uznać za istotne albowiem nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. jego wysokości, a inwestorzy nie otrzymali na nią pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że inwestorzy nie kwestionują wskazanego wyżej odstępstwa.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, wskazującego że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrażając zgodę na użytkowanie obiektu zalegalizował wprowadzone zmiany, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Nie sposób przyjąć, że powiadomienie organu takim zgłoszeniem będzie oznaczało legalizację samowoli budowlanej. Zatem mając na względzie, że przedłożone przez inwestora w dniu 19 grudnia 2014 r. dokumenty nie zawierały informacji o dokonanych odstępstwach od decyzji pozwolenia na budowę ani w dzienniku budowy, ani w projekcie budowlanym, nie można uznać, że brak sprzeciwu legalizuje roboty budowlane wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

G.K., i A.K. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem, wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucali naruszenie:

- art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, pomimo że dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy a właściwy organ dokonał milczącego przyjęcia zawiadomienia;

- art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Powyższe zarzuty G.K. i A.K. rozwijali w uzasadnianiu skargi. Akcentowali w szczególności, iż skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. było niedopuszczalne bowiem postępowanie w tym trybie nie może się obecnie toczyć. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał wiedzę, jak i możliwość kwestionowania prawidłowości zawiadomienia o zakończeniu budowy, wnosząc sprzeciw w formie decyzji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało przyjęte bez sprzeciwu, pomimo toczącego się postępowania. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego potwierdził w ustawowo przewidziany sposób, iż inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi przepisami. Prowadzenie więc ponownego postępowania w tej samej sprawie jest niedopuszczalne.

Nadto w przedmiotowej sprawie błędnie przyjęto, jakoby doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organy istotnego odstąpienia upatrują w fakcie wykonania 14 schodów zewnętrznych do wejścia do budynku w miejsce projektowanych 7. Okoliczność zwiększenia liczby schodów pozostaje bezsporna, przy czym jak wynika z protokołu oględzin wykonano 12 schodów. Jednakże sama zmiana liczby schodów do budynku nie świadczy o tym, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności liczba schodów nie musi się przekładać na charakterystyczny parametr budynku, jakim jest jego wysokość. W niniejszej sprawie wysokość wybudowanego budynku odpowiada wysokości określonej w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nim projekcie budowlanym. Konieczność zwiększenia liczby schodów wynikła jedynie z uwarunkowań wynikających z ukształtowania terenu. Budynek nie został bowiem wzniesiony na terenie płaskim, lecz na terenie, na którym są różne wysokości poziomu gruntu. Aby zatem dostosować się do ukształtowania terenu należało wykonać 12 schodów zewnętrznych. Co jednak istotne nie doszło do zmiany wysokości budynku, co potwierdzają same organy nadzoru budowlanego, albowiem z ustalonego przez nie stanu faktycznego nie wynika, aby doszło do zwiększenia wysokości budynku i nic takiego nie zostało stwierdzone w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie uległa również zmianie przewidziana w projekcie budowlanym kubatura budynku, która jest wielkością zależną od wysokości bądź szerokości budynku. Zmiana wysokości budynku musi wszakże pociągać za sobą zmianę kubatury budynku. Bez zmiany kubatury nie ma zmiany wysokości budynku.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności części podniesionych w niej zarzutów.

Kontrolowane orzeczenia organów nadzoru budowlanego wydane zostały w trybie uregulowanym przepisami art. 50 i nast. P.b.

Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W myśl art. 36a ust. 1 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Ustawa nie zawiera definicji "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego", jednakże przy ustalaniu zakresu tego pojęcia sięgnąć należy do treści art. 36a ust. 5 P.b. Zgodnie z tym przepisem, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 920/06, Lex Omega nr 485806).

Ustalenia w powyższym zakresie winny być poczynione zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 678/10, Lex Omega nr 1083352 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt I SA/Sz 18/12, Lex Omega nr 1137234). Tylko fakty ustalone przez organ mogą być podstawą aktu subsumcji - podciągnięcia prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego, pod normę prawa materialnego, która winna znaleźć zastosowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2234/12, Lex Omega nr 1569034). Jeżeli z zebranego materiału dowodowego wyprowadzone zostały poprawne logicznie wnioski i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena taka nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. W przypadku, gdy brak jest logiki w łączeniu wniosków z zebranymi dowodami lub, gdy wnioskowanie przeprowadzone przez organ wykracza poza reguły logiki formalnej albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględniono jednoznacznych praktycznych związków przyczynowo-skutkowych, to dokonana ocena dowodów może być skutecznie podważona (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Sz 145/08, Lex Omega nr 518509).

Organy administracji publicznej ustaliły w niniejszej sprawie, że inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności dotyczyć to miało wysokości realizowanego budynku. Impulsem do podjęcia czynności było pismo z dnia 2 kwietnia 2014r., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Z.N. . Autor pisma informował, że inwestorzy realizują obiekt bez dostosowania go do planowanej niwelacji terenu, nadto jest on zlokalizowany bliżej granicy, niż wynika to z zatwierdzonego projektu, a znaki graniczne zostały naruszone albo zniszczone - najprawdopodobniej w trakcie robót ziemnych. Organ pierwszej instancji rozpatrzył pismo Z.M. w trybie skargowym i zawiadomieniem z dnia 22 października 2014r., znak [....] , wystosowanym na podstawie art. 238 k.p.a., uznał skargę za uzasadnioną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we wskazanym zawiadomieniu podał, że pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne. Zaznaczył, że z uwagi na brak punktów granicznych w terenie nie określono lokalizacji obiektu względem granic działek sąsiednich. Stwierdzono natomiast, że od strony wschodniej budynku zwiększono ilość schodów prowadzących do poziomu parteru budynku, ponadto wykonano dodatkowe okno w wykuszu, od strony południowej, w poziomie piwnic. Organ wskazał, że zostanie wszczęte postępowanie naprawcze z urzędu.

W dniu 4 grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji pismem znak: [....] zawiadomił inwestorów o wszczęciu postępowania, przy czym Z.M. nie został uznany za jego stronę.

W toku postępowania organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że inwestorzy wykonali większą od przewidzianej w projekcie ilość stopni schodów zewnętrznych – łącznie 14 stopni, a potem 13, w miejsce projektowanych 7 stopni -oraz dokonali zmiany stolarki okiennej. Oceniły też, że świadczy to jednoznacznie o odstępstwach, a ich charakter przesądza o tym, że są to odstępstwa istotne, doszło bowiem do zmiany wysokości budynku mieszkalnego.

Kontrola uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego musi prowadzić do wniosku, że ustalenia poczynione w powyższym zakresie mają charakter dowolnych. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w spornym budynku wykonano większą ilość schodów zewnętrznych, niż przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Tylko na tej podstawie pojawił się wniosek, że wysokość budynku została zmieniona w stosunku do wysokości zatwierdzonej pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu wniosek taki sprzeczny jest ze wskazaniami wiedzy i logiki oraz zasadami doświadczenia życiowego. Z samej zmiany ilości schodów zewnętrznych prowadzących do budynku nie wynika bowiem jednoznacznie, że zmianie uległa również jego wysokość.

Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.), wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Zmiana ilości schodów w stosunku do rozwiązań projektu nie musi pociągać za sobą zmiany tak rozumianej wysokości obiektu. Organy nie ustaliły, gdzie znajdował się poziom terenu przy najniżej położonym wejściu i czy został on zmieniony w stosunku do rozwiązań projektowych albowiem brak wyjaśnień odnośnie rzędnych obiektu w projekcie oraz zrealizowanego obiektu. Schody mogły zostać inaczej umiejscowione niż w projekcie, a mimo to poziom "0" mógł pozostać bez zmian, podobnie jak inne decydujące o wysokości wymiary obiektu. Ponadto nie ustalono, jakiej wysokości miały być poszczególne stopnie schodów albowiem zwiększenie ilości schodów może wynikać z faktu wykonania niższych stopni. W sytuacji, gdy zrealizowano schody "mniej strome", pomimo innej ilości stopni, wysokość budynku mogła pozostać taka sama.

Ustalenia odnośnie zmiany wysokości budynku zostały zatem poczynione z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77§1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, wobec czego za przedwczesny należy uznać również wniosek, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kwestia ta nie została należycie wyjaśniona, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obu wydanych w toku instancji decyzji organów nadzoru budowlanego.

Niezależenie od powyższego organy nadzoru budowlanego naruszyły dodatkowo art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak już wyżej wskazano, zawiadamiając o nieprawidłowościach w realizacji inwestycji Z.M. zwrócił uwagę na wykonanie budynku w mniejszej odległości od granicy, niż przewidywał to zatwierdzony projekt, tj. zawiadomił o zmianie lokalizacji obiektu. Zmiana lokalizacji obiektu na działce, w zależności od okoliczności, może być uznana za zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, a zatem stanowiłaby istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie w zawiadomieniu, skierowanym w trybie skargowym do Z.M. , że w trakcie czynności kontrolnych lokalizacji budynku nie określono z uwagi na brak znaków granicznych. We wszczętym postępowaniu kwestii tej w ogóle nie zbadano, nie poczyniono żadnych kroków celem zgromadzenia stosownych dowodów oraz ustalenia stanu faktycznego. Nie została zatem wyjaśniona okoliczność istotna z uwagi na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nadto zauważyć należy, że zmiana lokalizacji obiektu mogła mieć wpływ na krąg stron postępowania, w tym konieczność uznania za stronę Z.M. Uchybienia w zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dodatkowo uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając zarzuty skargi można przyjąć, że przedwczesne wydanie decyzji prowadzi w efekcie do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących skuteczności dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania.

Zgodnie z art. 54 P.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 P.b. dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1756/09, Lex Omega nr 746773, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/11, Lex Omega nr 1152804 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 210/11, Lex Omega nr 993518). Niepodobna zaakceptować poglądu, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnosi się do wszelkich obiektów, gdyż w przypadku tych, które zostały wzniesione nielegalnie konieczne byłoby każdorazowo zgłoszenie sprzeciwu, jak też wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie, bo decyzja pozytywna byłaby wówczas dotknięta wadą nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 34/10, Lex Omega nr 953067). Zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie art. 54 p.b. jest, co do zasady, poinformowaniem właściwego organu o zakończeniu procesu inwestycyjnego, ale tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami udzielonego pozwolenia prawnie skuteczne będzie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Nie może być tak, że powiadomienie organu takim zgłoszeniem będzie oznaczało legalizację samowoli budowlanej (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 699/13, Lex Omega nr 1395519, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 113/11, Lex Omega nr 1027707, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 439/09, Lex Omega nr 573789).

W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 11 grudnia 2014 r., złożone w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 19 grudnia 2014r. Z adnotacji na tym dokumencie wynika, że zawiadomienie zostało przyjęte przez organ nadzoru budowlanego bez wniesienia sprzeciwu. Jednak w myśl powołanych wyżej orzeczeń zawiadomienie takie oraz brak sprzeciwu nie może prowadzić do legalizacji inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie stoi zatem również na przeszkodzie kontynuowaniu postępowania w trybie art. 51 P.b.

Rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego wnikliwie zbadają, czy zmiana ilości schodów rzeczywiście doprowadziła do zmiany wysokości budynku, którą można uznać za znaczącą. Poczynią też ustalenia w kwestii zmiany lokalizacji budynku, gromadząc i oceniając wszechstronnie materiał dowodowy. W zależności od ustalonego stanu faktycznego wydadzą następnie prawidłową decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.