Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 423/18 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie wydania orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2018 r. po rozpoznaniu skargi A.S. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie wydania orzeczenia umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w części dotyczącej stwierdzenia, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie w tej części złożonej skargi bądź przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz art. 35 § 1-3 kpa przez stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ podejmował niezwłocznie wszystkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy, a brak wydania orzeczenia nastąpił z przyczyn od niego niezależnych;

2) art. 149 § 1a ppsa przez stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa, podczas gdy organ nie dopuścił się bezczynności;

3) art. 149 § 2 ppsa przez wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy brak było bezczynności po stronie Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w ramach prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie rozgraniczenia doszło do bezczynności organu i czy bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że o bezczynności organu administracji należy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 127/17, wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 606/15, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/14). Należy wskazać, że terminowość załatwiania spraw została zagwarantowana przez wprowadzenie w art. 12 kpa zasady szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zasada ta znajduje swoje rozwinięcie m.in. w postaci art. 35 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy te wyznaczają zatem standard, normę postępowania, do którego porównywane powinno być postępowanie organu.

Przyrównanie tego standardu do postępowania prowadzonego przez Burmistrza w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że organ niewątpliwie nie dochował terminów postępowania określonych w tych przepisach. Wprawdzie okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazywały – na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – że prowadzone postępowanie nie mogło zostać zakończone w terminie dwóch miesięcy nawet przy zachowaniu przez organ najwyższej staranności, ale przerw pomiędzy podejmowaniem poszczególnych czynności, który w poszczególnych przypadkach przekraczały dwa miesiące, nie można uzasadnić okolicznościami rozpoznawanej sprawy. Stwierdzone opóźnienia spowodowały, że postępowanie wszczęte wnioskiem z [...] października 2014 r. zostało wstrzymane postanowieniem o zawieszeniu postępowania po upływie ponad 44 miesięcy. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że działanie organu spełniało przesłanki uznania, iż Burmistrz Miasta Z. dopuścił się bezczynności. Tym samym brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 149 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1-3 kpa.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 149 § 1a ppsa, należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis ten ma charakter ogólny i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, ma obowiązek powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym sąd pierwszej instancji miał jej zdaniem uchybić w toku rozpoznania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2680/21, czy z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 207/21). Należy wskazać, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa nie powiązał go z naruszeniem innych przepisów, ale z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wiąże on go z faktem przekroczenia przez organ terminów postępowania określonych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Powoduje to, że pomimo wadliwego sformułowania analizowanego zarzutu możliwe jest zbadanie jego zasadności.

Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 1a ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie posiada definicji legalnej. Ustawodawca nie określił także żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do zatem do oceny sądu, który powinien uwzględnić w toku oceny poszczególne okoliczności sprawy w tym jej rodzaj i stan (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1315/20). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1401/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisał daty podejmowanych przez organ czynności i prawidłowo ocenił odstępy czasowe pomiędzy tymi czynnościami, a także zasadnie wskazał, że zawieszenie postępowania po ponad trzech i pół roku od jego wszczęcia celem ustalenia stron postępowania wskazuje, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo zaznaczyć należy, że organ zawierając umowę z geodetą U.W., wyznaczył sześciomiesięczny termin wykonania czynności geodezyjnych, który to termin następnie przesłużył. Półroczny termin jest trzykrotnie dłuższy od maksymalnego przewidzianego przepisami terminu, który powinien upłynąć od wszczęcia do zakończenia postępowania administracyjnego. Wyznaczenie takiego terminu zakończenia działań geodety w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na nieprawidłowe podejście organu do terminów załatwiania spraw, co uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność stwierdzona w rozpoznawanej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezskuteczny upływ przedłużonego terminu realizacji tej umowy wskazuje na brak nadzoru organu nad działaniami geodety, co miało bezpośrednie przełożenie na możliwość dochowania terminów zakończenia postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe w rozpoznanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zakwalifikował bezczynność organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W konsekwencji nie można uznać zarzutu naruszenia art. 149 § 1a ppsa za uzasadniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 ppsa, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zastosowanie środków wskazanych w tym przepisie jest uprawnieniem sądu, który powinien skorzystać z tej możliwości, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2943/20). Wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco, gdy pozostaje w stanie bezczynności, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności lub przewlekłości – i prewencyjnie, w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiania spraw (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 25 lutego 2021 r., II GSK 988/20). Zaznaczyć przy tym należy, że chociaż zastosowanie środków wskazanych w art. 149 § 2 ppsa nie jest związane wyłącznie ze stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i powinno wynikać z całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21), ale wystąpienie w sprawie okoliczności wskazujących, że nieterminowe załatwienie sprawy miało charakter kwalifikowany, implikuje zastosowanie tych środków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 927/21, czy z 3 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 2012/20). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że zachodziły okoliczności decydujące o nałożeniu na organ grzywny. Postępowanie bowiem nie zostało zakończone, pomimo że zostało wszczęte wnioskiem z 7 października 2014 r., a odstępy czasowe pomiędzy podejmowaniem przez organ poszczególnych czynności przekraczały maksymalny dopuszczalny czas prowadzenia postępowania przewidziany dla spraw szczególnie skomplikowanych, podobnie jak okres wyznaczony geodecie przez organ na zakończenie prac geodezyjnych. Uznać zatem należy, że nałożenie grzywny pomimo jej symbolicznej wysokości spełni cele mobilizacyjne, represyjne i prewencyjne.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Wobec złożenia przez skarżącą odpowiedzi na skargę kasacyjną z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., oddalono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji).