Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 397/08 w sprawie ze skargi K. J.-K., E. I., M. K., E. K. i W. K. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Gminy N. na rzecz E. K. kwotę 90 (dziewięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz E. I. kwotę 90 (dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 397/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2008 r. [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły w D.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r. [...] Rada Gminy N. podjęła zamiar zlikwidowania Szkoły Podstawowej w D. z dniem 31 sierpnia 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na tę uchwałę wnieśli w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym K. J.-K., E. J., M. K., E. K., W. K.i W. M., będący nauczycielami mającej być zlikwidowaną szkoły. W ocenie skarżących, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych bez uprzedniej konsultacji związkowej, nie zawierając uzasadnienia. Postanowienia § 2 zaskarżonej uchwały winny być oceniane jako normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż adresatami tych norm są rodzice i dzieci likwidowanej szkoły i nauczyciele. Uchwała ta winna być ogłoszona – zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym - na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż przystępując do procedury prowadzącej do likwidacji szkoły organ postępował zgodnie z "Informacją Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w sprawie opiniowania zamiaru likwidacji szkół lub placówek oświatowych" z dnia 4 lutego 2008 r. Uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły wraz z wymaganą dokumentacją (w tym uzasadnieniem uchwały) Rada Gminy złożyła Wielkopolskiemu Kuratorowi Oświaty w dniu [...] lutego 2008 r.- zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru przy Wojewodzie Wielkopolskim nie zakwestionował owej uchwały, nie wniósł zastrzeżeń w kwestii publikowania uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. Uchwały Rady Gminy o zamiarze likwidacji są aktami o charakterze indywidualnym, nie podlegającymi publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 397/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem wskazując, iż zaskarżona uchwała, jako dotycząca edukacji publicznej, podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Każdy ze skarżących, jako nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej w D., w okresie, w którym podjęto uchwałę z dnia [...] lutego 2008 r. i z którym w wyniku wykonania uchwały intencyjnej rozwiązano stosunek pracy, ma interes prawny w wywiedzeniu skargi na uchwałę z dnia [...] lutego 2008 r., bowiem uchwała ta naruszyła interes prawny każdego ze skarżących. Stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. skutkować może uwzględnieniem powództwa każdego ze skarżących o przywrócenie do pracy, na co wskazuje także fakt zawieszenie sprawy [...] przed Sądem Pracy w G. do czasu zakończenia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Odmienna wykładnia naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP czyniąc prawo do sądu całkowicie iluzorycznym w sytuacji, w której roszczenie wynikające z normy prawa materialnego (prawa pracy) nie mogłoby być uwzględnione z uwagi na odmowę kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy, skutkującej następnie likwidacją dotychczasowego pracodawcy. Naruszenie interesu prawnego, mającego oparcie w prawie pracy, ma również charakter materialny, bowiem nauczyciel otrzymywał za swą pracę wynagrodzenie od swego dotychczasowego pracodawcy, gromadził składki z tytułu ubezpieczenia społecznego na poczet świadczeń emerytalno-rentowych, miał opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne i - zwłaszcza nauczyciel mianowany bądź dyplomowany, z uwagi na trwałość takiego stosunku pracy - oczekiwał, że stan taki trwać będzie w dostatecznie długim okresie. Z tej przyczyny jego interes prawny w zakresie praw majątkowych chroniony jest nadto, oprócz przepisów prawa pracy, przez art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, ustrojodawca chroni bowiem nie tylko własność, ale i inne prawa majątkowe, do których zalicza się prawo do wynagrodzenia i składek na wszystkie ubezpieczenia społeczne. Nie ulega wątpliwości, że komponentem prawa do skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły jest także element publiczny - wszak nauczyciele szkoły współtworzą - zwłaszcza w ramach zajęć pozalekcyjnych i ponadnormatywnych - ośrodek lokalnego życia kulturalnego, jakim - zwłaszcza w warunkach wiejskich, jest szkoła. W niniejszej sprawie owa działalność społeczno kulturalna przejawia się w szczególności w prowadzeniu w ramach wolontariatu zespołu tanecznego, Szkolnego Klubu Sportowego [...]. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, w szkolnych uroczystościach (np. 3 Maja bądź w Dniu Niepodległości, przedstawieniach, wieczornicach, Jasełkach, Kolędnikach, dniach: Matki i Seniora etc.), uczestniczą zaproszeni rodzice i dziadkowie uczniów. Nadto skarżąca M. K., jako matka K. K. - ucznia klasy "0" Szkoły Podstawowej w D., swój interes prawny opiera dodatkowo na tym, że jest matką małoletniego ucznia tej szkoły.

Przed podjęciem uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. żaden z organów Gminy Niechanowo nie zwrócił się do Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddziału w G., ani do Międzyszkolnej Komisji NSZZ "Solidarność" Oświaty w G. o konsultacje projektu uchwały w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Dopiero pismem z dnia 13 maja 2008 r. Wójt Gminy N. wystąpił do "Solidarności" Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie utworzenia zespołu szkół w N., a pismem z dnia 20 maja 2008 r. Wójt Gminy N. wystąpił do ZNP w związku z trwającą procedurą likwidacji Szkoły Podstawowej w D. Przyczyną braku tych wystąpień było błędne przeświadczenie Rady Gminy o tym, że projekt uchwały nie musi być opiniowany przez związki zawodowe.

Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały rady gminy istotne znaczenie ma przestrzeganie prawa w zakresie procedowania organów gminy przy podejmowaniu uchwały jak i zagadnienia związane z prawidłowością przesłanek intelektualnych, przedkładanych przez organ wykonawczy gminy organowi uchwałodawczemu, które mogły mieć istotny wpływ na treść uchwały. Racjonalność i prawdziwość przesłanek intelektualnych podlega weryfikacji w szczególności w odniesieniu do uzasadnienia uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że uchwała o zamiarze likwidacji placówki kulturalno-oświatowej (Młodzieżowego Domu Kultury) mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1282/07 wskazał, że rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 10 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 35/07, iż uchwała o zamiarze likwidacji MDK była aktem prawa miejscowego, nie miała w tej sprawie znaczenia, bowiem uchwała ta mieści się w zakresie aktów prawnych, o opiniowanie których organ samorządu terytorialnego obowiązany jest wystąpić do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych; nie wystąpienie z wnioskiem w tym trybie o opinię, skutkuje nieważnością uchwały.

Jest rzeczą oczywistą, że doszło do rażącego naruszenia zasad procedowania z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, co skutkować musiało stwierdzeniem, że uchwała z dnia 8 lutego 2008 r., jako podjęta w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej jest niezgodna z prawem, a to wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ulega wątpliwości, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, jako mogąca prowadzić do likwidacji szkoły, dotyczy wprost przedmiotu działalności związków zawodowych (art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych). Przesłanie uchwały z dnia 8 lutego 2008 r., określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni, skutkowałoby niemożliwością dochowania sześciomiesięcznego terminu z art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty.

Przed podjęciem uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. nie przeprowadzono zebrań dotyczących zamiaru likwidacji szkoły w 2008 r., a jedynie przeprowadzono zebranie z rodzicami uczniów SP w D. dnia [...] lutego 2007 r. - zatem w związku z zamysłem likwidacji Szkoły, od którego odstąpiono w 2007 r.

Ustawodawca w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wprowadził obowiązek zawiadomienia przez organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły winna obejmować zarówno informację o przewidywanej (choć jeszcze niepewnej) likwidacji określonej imiennie szkoły w określonym ściśle terminie, jak i o motywach podjęcia uchwały intencyjnej (jakimi względami organ prowadzący kieruje się, przeznaczając daną szkołę do likwidacji). Każdy z rodziców (bądź opiekunów prawnych) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, ma interes w tym, by dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej. Obowiązek poinformowania ich niekoniecznie musi polegać na przesłaniu im odpisów uchwały intencyjnej. Istotna jest jedynie treść zawiadomienia - winna być ona skonkretyzowana i dotyczyć istotnych przesłanek, które w ocenie organu wykonawczego, przemawiają za likwidacją szkoły. Informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Doręczenie zawiadomienia może być dokonane np. na zebraniu z rodzicami (dla celów dowodowych konieczne jest pokwitowanie odbioru zawiadomienia na liście), za pośrednictwem urzędnika gminy bądź pocztą (za każdym razem - za potwierdzeniem odbioru). Obowiązek wykazania prawidłowego doręczenia zawiadomienia każdemu z rodziców (opiekunów), właściwemu kuratorowi, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwego dla prowadzenia szkoły i dopełnienia konsultacji z właściwym organem związków zawodowych, spoczywa na organie samorządu terytorialnego bądź samorządowej jednostce organizacyjnej, której organ stanowiący powierzył wykonanie uchwały intencyjnej w tej części. Żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka, czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich. Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie, jeśli dotarło do wszystkich osób lub organów, które winny być poinformowane o zamiarze likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Żadne z zawiadomień, sporządzonych według wzorca z dnia 8 lutego 2008 r., nie spełnia minimalnych wymogów, określonych w powołanym art. 59 ust. 1. Mimo, że wskazuje na ściśle określony termin likwidacji szkoły i szkoły, w których uczniowie likwidowanej SP w D. będą mogli kontynuować naukę, w żaden sposób nie wskazuje na motywy (przesłanki) podjęcia uchwały intencyjnej (jakimi względami organ prowadzący kieruje się, przeznaczając daną szkołę do likwidacji), a jest to element konieczny zawiadomienia.

Spośród przyczyn, które organ prowadzący szkołę wskazał jako przemawiające za likwidacją szkoły, argument wskazujący na to, że "liczba dzieci w poszczególnych latach będzie malała" nie był argumentem istotnym, skoro przez najbliższe dwa lata (2008/09 i 2009/10) liczba dzieci zmniejszy się o 1 (jedno- z 53 uczniów do 52 uczniów), a w kolejnych dwu latach (2010/11 i 2011/12) liczba dzieci zmniejszy się o dalsze 1 (jedno- z 52 uczniów do 51 uczniów). Tym samym w okresie co najmniej najbliższych 4 lat argument o zmniejszaniu się liczby uczniów nie był argumentem istotnym.

Nierzetelnym był argument o niskich wynikach nauczania w SP w D. Niestarannym było wskazanie "na podstawie ostatnich lat" nie precyzując, które to lata były przedmiotem porównań. W rzeczywistości porównanie wyników sprawdzianu uczniów klas szóstych z lat 2005-2008 z terenu gminy N. wskazuje, że wyniki osiągnięte przez uczniów SP w D. w latach 2005, 2007 i 2008 były lepsze niż wyniki osiągnięte przez uczniów SP w J., a jedynie w roku 2006 były nieznacznie słabsze. Z kolei wyniki osiągnięte przez uczniów SP w D. w latach 2005, 2006 i 2008 były gorsze, niż wyniki osiągnięte przez uczniów SP w Niechanowie, a w 2007 r. wyniki osiągnięte przez uczniów SP w D. były lepsze. Analiza wyników sprawdzianu uczniów klas szóstych wskazuje, że po latach 2005 i 2006 w latach 2007 i 2008 wyniki uczniów SP w D. były lepsze, niż w całej Wielkopolsce, a w 2007 r. uczniowie SP w D. mieli lepsze wyniki nawet w porównaniu z uczniami SP w N., natomiast w 2008 r. znikomo słabsze niż w całej Wielkopolsce.

Organ prowadzący szkołę pominął w swej analizie zagadnienie społecznych uwarunkowań procesu nauczania. Spośród 65 uczniów szkoły, 4 ma orzeczenie o upośledzeniu umysłowym (w tym 2 w stopniu lekkim, 1 umiarkowanym i 1 znacznym). Znaczna część mieszkańców miejscowości, z których dzieci uczęszczają do SP w D., to byli pracownicy PGR, obecnie nie posiadający stałego zatrudnienia. Większość rodziców ma wykształcenie podstawowe. Wiele dzieci opiniowanych było przez poradnię psychologiczno- pedagogiczną. Rada Pedagogiczna SP w D. w opinii z dnia 17 lutego 2008 r. wskazała, że nauczyciele dodatkowo skończyli studia podyplomowe z: matematyki, języka polskiego, przyrody, historii, informatyki, wychowania fizycznego, a troje nauczycieli kursy kwalifikacyjne z oligofrenopedagogiki, dwoje z pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej a nadto bibliotekoznawstwa. Wszyscy nauczyciele zostali przeszkoleni w zakresie obsługi komputera, co umożliwia korzystanie z pracowni komputerowej na wszystkich zajęciach edukacyjnych i poziomach kształcenia. Szkoła dzięki sponsorom ma pracownię komputerową i małą salę gimnastyczną, skompletowano odpowiednią bazę pomocy dydaktycznych i sprzętu sportowego. Przy udziale rodziców, nauczycieli i radnych powstał Uczniowski Klub Sportowy D., w zajęciach którego uczestniczą uczniowie. W szkole w ramach wolontariatu działa zespół taneczny. Prócz zajęć obowiązkowych prowadzone są zajęcia z gimnastyki korekcyjnej. Ósmy rok trwa nauczanie języka angielskiego od pierwszej klasy. Od wielu lat działa Klub Europejski i Klub Ekologiczny; corocznie uczniowie zajmują czołowe miejsca w akcji E., organizowanej przez Urząd Miasta G., Starostwo Powiatowe i G. Klub Ekologiczny. Księgozbiór biblioteki szkolnej jest wystarczający. Budżet na 2007 r. zrealizowano w SP w D. w kwocie [...] zł (w stosunku do planowanego [...] zł zaoszczędzono [...] zł). Na wydatki złożyły się: [...] zł subwencji oświatowej i [...] zł dofinansowania ze strony Gminy N. Tym samym wskazanie, że "dokłada się rocznie do utrzymania szkół ponad 800 tys. zł z dochodów własnych - nie licząc przedszkola", nie odzwierciedla należycie ani rozmiarów wydatków z budżetu Gminy na poszczególne placówki oświatowe, ani nie pozwala porównać efektywności tych wydatków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że organ prowadzący współdziała z kuratorem oświaty w zakresie uregulowanym w art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 2b ustawy o systemie oświaty, a do postanowienia kuratora zastosowanie mają przepisy kpa. Skoro zamiar likwidacji szkoły prowadzić może do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień rodziców bądź pracowników szkoły, której dotyczy uchwała intencyjna, to nie jest trafny pogląd, że postanowienie kuratora, będąc swego rodzaju zgodą na likwidację szkoły, podlega zaskarżeniu jedynie przez organ, który o taką opinię się zwrócił. Nie ulega wątpliwości, że znaczenie postanowienia wydanego przez kuratora w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest bardzo istotne, skoro wydanie ostatecznego postanowienia zawierającego opinię negatywną, czyni dalszą procedurę w celu likwidacji szkoły niedopuszczalną. W sprawie ze skargi na uchwałę organu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd nie może orzec w trybie art. 135 ppsa o postanowieniu kuratora. Jednakże, by prawo do sądu nie było iluzorycznym w sytuacji, w której skarżący nie uczestniczyli w postępowaniu przed kuratorem w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, sąd administracyjny winien zbadać, czy nie doszło do naruszenia zasad proceduralnych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o likwidacji szkoły, w tym w szczególności na etapie postępowania przed kuratorem.

W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa doszło. Pismem z dnia 27 lutego 2008 r. Przewodniczący Rady Gminy N. zawiadomił Wielkopolskiego Kuratora Oświaty na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w D., wnosząc o wydanie opinii w owej sprawie. Wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, będący jednym z koniecznych warunków w procesie likwidacji szkoły, można uznać za spełniony w sytuacji przedstawienia kuratorowi wszystkich niezbędnych danych uzasadniających likwidację szkoły i danych świadczących o zapewnieniu uczniom przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole. Podanie kuratorowi niepełnych danych w tym zakresie powoduje, że opinia jest wadliwa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Wielkopolski Kurator Oświaty opiniował pozytywnie zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Podstawowej w D., wyrażony uchwałą Rady Gminy N. [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Przy wydawaniu opinii dotyczącej likwidacji szkoły, kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1, czy w art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, lecz również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, odnoszące się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając tę opinię kurator nie może działać arbitralnie, opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1, art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, ale do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym przejawia się uznaniowość owej opinii, co nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Taka interpretacja art. 29 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonanie zadań publicznych jako zadań własnych. W postanowieniu z dnia 27 marca 2008 r. Kurator błędnie przyjął, że "przedmiotowy zamiar likwidacji został przedstawiony ogółowi rodziców uczniów oraz nauczycielom już w lutym 2007 r.". O zamiarze likwidacji Szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty można mówić dopiero po podjęciu uchwały intencyjnej przez radę gminy, a taka uchwała w lutym 2007 r. nie została podjęta. Przed podjęciem uchwały intencyjnej można co najwyżej mówić o zamyśle likwidacji szkoły, który to zamysł może być jedynie przedmiotem czynności przygotowawczych. Błędnie Kurator Oświaty ustalił, że "na skutek uzgodnień termin likwidacji szkoły został przesunięty o 1 rok", nie wskazując, kto, z kim i kiedy oraz w jakiej formie takich uzgodnień miał dokonać. Kurator nie ustalił - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - w ogóle, czy i których rodziców (opiekunów) uczniów powiadomiono o zamiarze likwidacji Szkoły, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "w dniu 11 lutego 2008 r. ponownie powiadomiono o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w D. zarówno Radę Pedagogiczną jak i Radę Rodziców". W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. Kurator ograniczył się do przytoczenia części informacji dotyczących aktualnej ilości uczniów i nauczycieli, lecz nie rozważył, że w ciągu najbliższych dwu lat szkolnych liczba dzieci ulegnie zmniejszeniu tylko o 1 ucznia, a w dalszych dwu latach szkolnych o kolejnego 1 ucznia. Rozważania dotyczące warunków nauki uczniów w SP w N. nie zawierają żadnych odniesień do jakości nauczania i warunków w SP w D.

Ponadto, względy finansowe nie mogą mieć decydującego znaczenia dla likwidacji szkoły. W szczególności przeciwko likwidacji szkoły winny przemawiać nadto znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki, zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd i wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej. Rada Gminy nie rozważyła, czy oszczędności w wykonaniu budżetu SP w D. z jednej strony, i wzrost wydatków na dowóz uczniów i zapewnienie im opieki w trakcie dowozu i oczekiwania do dowóz z drugiej strony przyczyniły się do racjonalizacji decyzji. Takie podejście narusza nie tylko interes skarżących i rodziców uczniów SP w D., lecz i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza jej art. 28 ust. 1. Ustawodawca po to umożliwił samorządowi terytorialnemu uzyskiwanie dochodów - w tym z podatków - by na należytym poziomie zaspokajane były potrzeby zbiorowe i by na jak najlepszym poziomie realizowane były zadania własne gmin. Potrzeby w zakresie edukacji należą do najważniejszych i najbardziej osadzonych w polskiej tradycji społecznej. Założenie, że potrzeby te będą w całości zaspokajane z części oświatowej subwencji ogólnej są błędne zwłaszcza, jeżeli prowadzić mają do uniemożliwienia przejęcia szkoły przez stowarzyszenie, tak, by obniżyć nakłady z innych dochodów gminy na inne szkoły - kosztem edukacyjnej i kulturotwórczej działalności likwidowanej szkoły.

Błędne było stanowisko Przewodniczącego Rady, że jeśli radni nie poprą wniosku o umożliwienie nieodpłatnego wydzierżawienia budynku szkoły w D. na rzecz szkoły społecznej, "Rada już się tym wnioskiem zajmować nie będzie".

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 397/08 złożyła Gmina N. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegające na przyjęciu, że nie wszyscy rodzice uczniów likwidowanej szkoły zostali prawidłowo zawiadomieni oraz że zawiadomienia doręczone rodzicom dzieci nie spełniały - co do treści - wymogów określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, i ta błędna wykładnia spowodowała rozszerzenie przez Sąd przesłanek koniecznych do likwidacji szkoły, wprowadzając dodatkowe przesłanki (wymogi co do treści zawiadomienia), których ustawodawca nie wprowadził.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie określa treści i formy zawiadomienia kierowanego do rodziców uczniów i kuratora o zamiarze likwidacji szkoły, dlatego błędny jest zarzut Sądu o niespełnieniu minimalnych wymogów przez zawiadomienia sporządzone według wzorca z dnia 8 lutego 2008 r. Nie należy bowiem interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do skutków niezamierzonych. Przepis art. 59 ust. 1 nie wymaga, aby w treści zawiadomienia były zawarte motywy likwidacji. W tym przypadku motywy te podane zostały w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, która poprzedzała zawiadomienia i pozwalała już na tym etapie zapoznać się z nimi. Nie wiadomo na czym Sąd opiera swój pogląd, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły powinno zawierać motywy podjęcia uchwały intencyjnej, skoro wynika to z jej uzasadnienia.

Co do obowiązku prawidłowego zawiadomienia każdego z rodziców uczniów SP w D., obowiązek ten został przez organ prowadzący szkołę spełniony. Doręczanie zawiadomień odbywało się poprzez doręczanie osobiście ich adresatom przez pracownika urzędu, za pośrednictwem poczty, a także ustnego poinformowania uczestników zebrania (rodziców dzieci), zorganizowanego w dniu 16 lutego 2007 r. o zamiarze likwidacji szkoły. Do doręczeń zawiadomień organ prowadzący szkołę stosował się do przepisów zamieszczonych w Rozdziale 8 kpa. Ponadto, organowi prowadzącemu szkołę nic nie wiadomo, aby K. K., mieszkaniec G., był uczniem klasy "O" Szkoły Podstawowej w D.. Na liście rodziców dzieci uczęszczających do tej szkoły, sporządzonej przez jej dyrektora, rodziców Kacpra Koniecznego nie wymieniono. Żaden z rodziców bądź opiekunów dzieci, za których zawiadomienia odebrali dorośli domownicy, nie kwestionował prawidłowości zawiadomienia, nie zgłaszał zarzutu organowi prowadzącemu, że zawiadomienie do niego nie dotarło. Ponadto, wielu rodziców było uczestnikami zebrania w dniu 16 lutego 2007 r., którego przedmiotem było przekazanie wyczerpujących informacji w przedmiocie zamiaru likwidacji SP w D., możliwości dalszego kontynuowania nauki w innych szkołach publicznych na terenie gminy. Zamiar likwidacji szkoły, na prośbę nauczycieli, został przesunięty o 1 rok, a nie – jak twierdzi Sąd - odstąpiono od niego. Przepisy Rozdziału 8 kpa, ani też żadne inne nie obligują nadawcy korespondencji do ustalania - w przypadku doręczenia dorosłemu domownikowi – czyją matką, córką, ojcem, synem jest osoba odbierająca zawiadomienie. Przepis art. 43 kpa stawia wymóg, aby był to dorosły domownik, który podjął się doręczenia korespondencji adresatowi. Tę zasadę zachowano przy doręczeniach przedmiotowych zawiadomień.

Organ prowadzący w Zespole Szkół w N., gdzie kontynuuje naukę zdecydowana większość b. uczniów zlikwidowanej szkoły, urządził dodatkową świetlicę, nie brakuje sal lekcyjnych, lekcje odbywają się na jedną zmianę, dzięki dodatkowym kursom nie wydłużył się czas dojazdu do szkoły, nie wzrosły wydatki na dowóz uczniów i zapewnienie im opieki w trakcie dowozu. Nie pogorszył się także dostęp do hal i boisk sportowych, dostęp do pracowni komputerowych i internetu, do biblioteki.

Kurator Oświaty, jeszcze przed wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2008 r., opiniującego pozytywnie zamiar likwidacji szkoły, miał możliwość osobistego zapoznania się na tym etapie postępowania z wszystkimi dokumentami w powyższej sprawie i spełnienia wymogów formalnych. Błędny jest więc zarzut, że organ prowadzący postępowanie wprowadził w błąd Kuratora Oświaty. Zarzut nie wystąpienia z wnioskiem o opinię związków zawodowych jest także bezprzedmiotowy, ponieważ w maju 2008 r. Wójt Gminy N. wystąpił do "Solidarności" Oświaty oraz do ZNP o wyrażenie swoich opinii dotyczących projektu uchwały w przedmiocie likwidacji SP w D. i takie opinie uzyskał.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielili autorzy skargi złożonej do Sądu pierwszej instancji na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2008 r., kwestionując zarzuty skargi kasacyjnej i przedstawiając argumentację mającą przemawiać za oddaleniem tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jednakże zarzut ten nie jest wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. W przypadku więc braku zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji – jak w niniejszej sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego wyroku nawet w przypadku naruszenia tym wyrokiem prawa materialnego lub prawa procesowego, jeżeli naruszenie takie nie zostało zarzucone w skardze kasacyjnej, bądź gdy skarga kasacyjna kwestionuje tylko część podstaw prawnych wydanego wyroku, gdy tymczasem wyrok oparty jest także na innych jeszcze podstawach materialnoprawnych niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej.

W zaskarżonym wyroku za podstawę stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2008 r. przyjęto nie tylko naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – co słusznie zakwestionowano w skardze kasacyjnej – ale także naruszenie art. 19 ustawy ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych polegające na błędnym – w ocenie Sądu pierwszej instancji – przyjęciu przez organ Gminy N., iż wystąpienie o opinię do związków zawodowych w przedmiocie projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły w D. z dnia [...] lutego 2008 r. nie było konieczne. Sąd pierwszej instancji wskazał także na okoliczność, iż przyjęcie w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] lutego 2008 r., że za likwidacją szkoły w D. przemawiają również względy ekonomiczne polegające m.in. na dopłacaniu do jej utrzymania z budżetu gminy obok subwencji oświatowej, narusza nie tylko interes skarżących (nauczycieli) i rodziców uczniów szkoły w D., ale także art. 7 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i ustawę z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza art. 28 ust. 1 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak jakiejkolwiek postaci naruszenia wskazanych przepisów prawa – poza art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie może bez takich zarzutów dokonać oceny zaskarżonego wyroku w tym zakresie z urzędu, ponieważ ocena taka byłaby przekroczeniem umocowania Sądu określonego w art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest z kolei o tyle uzasadniony, iż wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, przepis ten nie określa szczegółowych wymogów dotyczących treści zawiadomienia przesyłanego rodzicom uczniów zamierzonej do likwidacji szkoły, aby z tej przyczyny zarzucać organom gminy naruszenie powołanego przepisu skutkujące uznaniem uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. za naruszającą prawo. Wskazany zarzut kasacyjny nie może jednak odnieść zamierzonego skutku ponieważ zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły może być przesłane do uprawnionych osób dopiero po wszczęciu procedury likwidacyjnej, które następuje uchwałą rady gminy o zamiarze likwidacji szkoły. Uchwała ta otwiera więc dopiero proces likwidacji szkoły, przez co nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby można było skutecznie zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie powołanego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega zatem wątpliwości pozostałych przyczyn przyjętych w zaskarżonym wyroku za podstawę uznania zaskarżonej uchwały z dnia 8 lutego 2008 r. za niezgodną z prawem, jednakże z powodu związania granicami zarzutów skargi kasacyjnej nie może dokonać oceny tego wyroku poza zgłoszonymi zarzutami skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.