Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Miejskiej w Przedborzu z dnia 17 marca 2010 r. nr LIV/326/10 w przedmiocie zmiany Uchwały Nr XVII/115/93 z dnia 27 lipca 1993 roku w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Przedbórz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

III SA/Łd 683/16

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 lipca 2016 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Radomsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Przedborzu z dnia 17 marca 2010 r., nr LIV/326/10 podjętą w sprawie zmiany uchwały z dnia 27 lipca 1993 r., nr XVII/115/93 Rady Miejskiej w Przedborzu określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Przedbórz, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez zmianę minimalnej dopuszczalnej odległości miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od obiektów i miejsc określonych w art. 14 powołanej ustawy, z 50 m na 10 m. W ocenie strony skarżącej, Rada Gminy nie ma pełnej swobody w ustalaniu miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, bowiem zgodnie z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest zobowiązana do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawania i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się poprzez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, między innymi przez ograniczenie dostępu do alkoholu (art. 2 ustawy). Zdaniem Prokuratury ustalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu od punktów "chronionych", wynosząca 10 metrów, nie jest wystarczająca dla realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Przedborzu wnosiła o oddalenie skargi. Uzasadniając wskazała, iż ustawodawca nie określił minimalnej odległości jaką należy uwzględnić określając odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od szczególnej kategorii obiektów, do której należą między innymi: szkoły, miejsca kultu religijnego, obiekty służby zdrowia. Tym samym przyjąć należy, że ustalenie tej odległości ustawodawca pozostawił w kompetencji jednostki samorządu, która podejmując uchwałę w tym przedmiocie jest zobowiązana uwzględnić cele powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada podkreśliła, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uchwalona została w roku 1982, a więc w czasach nieadekwatnych do aktualnych realiów ustrojowych, gospodarczych i społecznych. Okoliczności te winny być zatem brane pod uwagę przy ocenie kwestionowanych zapisów uchwały. Ponadto wskazała na konieczność ochrony zasady samodzielności samorządu terytorialnego, istota której wymaga pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Miasto Przedbórz z uwagi na określony, historyczny, zwarty układ architektoniczny, na którym zlokalizowane są liczne "obiekty chronione" wymusza zmniejszenie minimalnej odległości lokalizacji punktów sprzedaży i podawania alkoholu. Brak tej zmiany spowodowałby bowiem wyłączenie ze sprzedaży napojów alkoholowych większości obszaru przyjmowanego tradycyjnie za obszar handlowy miasta. Ponadto, w ocenie Rady Miejskiej w Przedborzu, zwiększenie tej odległości nie wpłynie na rzeczywiste spożycie napojów alkoholowych, gdyż konieczność przejścia dłuższej drogi nie jest jakąkolwiek samoistną przeszkodą w nabyciu alkoholu. Może natomiast stanowić przejaw dyskryminacji dla części przedsiębiorców, których sklepy czy też lokale znajdują się w mniejszej odległości od "obiektów chronionych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej – p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną przez Prokuratora w niniejszej sprawie uchwałę.

Zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 446) – dalej: u.s.g., nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru.

W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kwestią sporną niniejszej sprawy pozostaje, czy wprowadzona zaskarżoną uchwałą zmiana minimalnej odległości usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 5 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Przedborzu z dnia 27 lipca 1993 r. nr XVII/115/93, określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Przedbórz, z 50 m na 10 m, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, akcentowaną przez Radę Miejską w Przedborzu, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji RP (art. 15, art. 16, art. 165), jak i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienie norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej natomiast, podnoszoną przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy samorządzie gminnym (na gruncie niniejszej sprawy w brzmieniu nadanym tekstem jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (na gruncie niniejszej sprawy w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia uchwały tekst. jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Miejską w Przedborzu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwalona bowiem przez Radę zmiana minimalnej odległości usytuowania punktu sprzedaży, podawania i spożycia napojów alkoholowych od obiektów chronionych, z 50 m na 10 m, oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

Na wyrażone powyżej stanowisko Sądu bez wpływu pozostaje podnoszona przez Radę Miejską w Przedborzu argumentacja, co do zmian ustrojowych, gospodarczych i społecznych jakie miały miejsce od czasu uchwalenia powołanej ustawy, historyczny zwarty układ architektoniczny, zawężający niejako tradycyjnie przyjęty obszar handlowy miasta, czy też podnoszone kwestie nierównego traktowania przedsiębiorców, w zależności od miejsca prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Wbrew twierdzeniom organu administracji zmiana ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego nie wpłynęła na wagę problemu nadużywania alkoholu w społeczeństwie, a konieczność podejmowania aktywnych środków przeciwdziałania tym patologiom nie może być kwestionowana również współcześnie. Na zasadność powyższego stanowiska wskazują statystyki umieszczone na oficjalnej stronie Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych – www.parpa.pl.

Ponadto należy wskazać, że zakwestionowany zapis uchwały dotyczy nie tylko tradycyjnie przyjętego obszaru handlowego miasta Przedbórz, a wszystkich placówek handlowych i usługowych zlokalizowanych na terenie całej gminy Przedbórz, gdyż zarówno z tytułu zaskarżonej uchwały, jak i uchwały nią zmienianej wyraźnie wynika, że podjęte zostały w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Przedbórz. Stanowisko Rady - odnoszące się do określonego historycznie zwartego układu architektonicznego Miasta Przedbórz, na którym zlokalizowane są liczne "obiekty chronione" - uznać trzeba zatem jako chybione.

Za nietrafne uznać także należało argumenty, co konieczności równego traktowania przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie gminy, jak i braku wpływu odległości usytuowania punktu sprzedaży alkoholu na jego dostępność. Według art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Ponadto przepis art. 65 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 584) wynika natomiast, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Z treści powyżej powołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca dopuścił możliwość wprowadzenia pewnych ograniczeń w zakresie wykonywanej działalności, pod warunkiem, że ograniczenia te określone zostaną w drodze ustawowy, a za ich wprowadzeniem przemawia ważny interes publiczny. W ocenie Sądu konieczność realizacji zadań, o których mowa w Preambule oraz w art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niewątpliwie stanowi ważny interes publiczny, który może uzasadniać wprowadzenie ograniczeń dla przedsiębiorców zajmujących się sprzedażą i podawaniem alkoholu.

Podkreślić również należy, iż podniesiona w odpowiedzi na skargę przez organ samorządu argumentacja odnosząca do motywów uchwalonej zmiany minimalnej odległości usytuowania punktu sprzedaży, podawania i spożycia napojów alkoholowych od obiektów chronionych nie znajduje potwierdzenia w protokole z sesji Rady Miejskiej w Przedborzu, na której podjęta została uchwała nr LIV/326/10 z dnia 17 marca 2010 r. Z protokołu tego wynika, iż głównym powodem zmiany minimalnej odległości usytuowania punktu sprzedaży, podawania i spożycia napojów alkoholowych od obiektów chronionych był fakt, iż przedsiębiorcom działającym na obszarze gminy Przedbórz już wcześniej były wydawane zezwolenia na lokalizację punktów sprzedaży alkoholu w odległości mniejszej niż 50 m od obiektów chronionych i zamiarem Rady było doprowadzenie tego stanu do zgodnego z prawem. Takie działanie organu samorządu z całą pewnością nie może zasługiwać na ochronę sądową.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.