III SA/Gd 8/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-03-14	
Data wpływu	2019-01-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Janina Guść
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Ruch drogowy	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1260; art.  130 ust. 2a, art. 130a ust. 6, ust. 6b; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 27 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
W dniu 27 grudnia 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg powiatu [...] i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi obowiązujących w 2018 r.

W podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 12 pkt 7 i pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260) oraz obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772).

W § 1 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018 r.:

rower lub motorower:

a) za usunięcie - 105 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 16 zł;

motocykl:

a) za usunięcie - 210 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 23 zł;

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

a) za usunięcie - 460 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 35 zł;

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 575 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 47 zł;

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

a) za usunięcie - 815 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 68 zł;

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

a) za usunięcie – 1.200 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 130 zł;

pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie – 1.460 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 190 zł.

W § 2 ustalono wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, obowiązujących w 2018 r:

rower lub motorower - 50 zł;

motocykl - 100 zł;

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 220 zł;

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 275 zł;

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 390 zł;

pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 575 zł;

pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 700 zł.

W § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu [...].

W § 4 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

W uzasadnieniu uchwały zapiano, że usuwanie pojazdów z drogi oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym należy do zadań własnych powiatu. Do kompetencji Rady Powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy należy coroczne ustalanie w drodze uchwały wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg powiatu [...] i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz określanie wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zgodnie z art. 130a ust. 6b i 6c ustawy maksymalne stawki opłat ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy i są ogłaszane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

W dniu 28 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w M. na wyżej wskazaną uchwałę.

Zaskarżając opisaną uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów usunięcia pojazdów przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat na podstawie umowy zawartej przez organ z firmą zewnętrzną są znacząco niższe niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podejmując uchwałę organ samorządu powinien kierować się koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, natomiast wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie wskazanych przesłanek.

Dalej Prokurator zauważył, że w dniu 12 grudnia 2017 r. Powiat [...] zawarł umowę na świadczenie usług w zakresie usuwania i holowania pojazdów z dróg powiatu [...] oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z podmiotem zewnętrznym - firmą "A" R. W. Z § 2 ust. 1 tej umowy wynika że świadczenie usług następuje całodobowo i według stawek określonych w ofercie z dnia 9 listopada 2017 r. stanowiącej załącznik nr 1 umowy. Z treści umowy wraz z załącznikiem wynika, że wykonawca za czynności objęte umową będzie pobierał opłaty, których wysokość jest rażąco niższa niż przyjęto w przedmiotowej uchwale.

Porównanie stawek wygląda następująco (pierwsza pozycja to stawka z uchwały):

1. rower lub motorower: za usunięcie - 105 zł, w umowie 49,20 zł;

- za każdą dobę przechowywania - 16 zł; w umowie 6,15 zł;

2. motocykl:

- za usunięcie - 210 zł, w umowie 123 zł;

- za każdą dobę przechowywania - 23 zł; w umowie 9,84 zł;

3. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

- za usunięcie - 460 zł, w umowie 246 zł;

- za każdą dobę przechowywania - 35 zł; w umowie 30,75 zł;

4. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

- za usunięcie - 575 zł, w umowie 246 zł;

- za każdą dobę przechowywania - 47 zł; w umowie 31,98 zł;

5. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

- za usunięcie - 815 zł, w umowie 430,50 zł;

- za każdą dobę przechowywania - 68 zł; w umowie 31,98 zł;

6. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

- za usunięcie – 1.200 zł, w umowie 492 zł;

- za każdą dobę przechowywania - 130 zł; w umowie 36,90 zł;

7. pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

- za usunięcie – 1.460 zł, w umowie 492 zł;

- za każdą dobę przechowywania - 190 zł, w umowie 36,90 zł.

Należy zatem uznać, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę znacząco zawyżyła koszty usunięcia pojazdów z dróg oraz ich parkowania. W konsekwencji zasadny jest zarzut, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z powiatem. Stawki opłat w zaskarżonej uchwale zostały określone arbitralnie i są niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ zauważył, że podjęcie uchwały było poprzedzone bardzo wnikliwą analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu [...]. Uwzględniono także konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 artykułu 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Chybiony jest zatem zarzut, że określenie stawek opłat, które nastąpiło arbitralne, pomijało rzeczywiste koszty realizacji zadania, a opłaty te są stawkami maksymalnymi lub oscylują w tej granicy. Niezasadne są także sugestie, że Rada kierowała się względami fiskalnymi, w zupełnym oderwaniu od rzeczywistych kosztów, jakie wiążą się z holowaniem i przechowywaniem pojazdów na obszarze powiatu. W uchwale uwzględniono orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzujące, że w stawkach opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi nie wolno uwzględniać kosztów ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego, a dotyczące wynagrodzenia pracowników realizujących zadania związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi, kosztów administracyjnych (m. in. wydruki komputerowe pism, przesyłki pocztowe, opłaty sądowe). W uchwale uwzględniono nadto aktualne wynagrodzenie wykonawcy realizującego zadania związane z usuwaniem pojazdów z drogi i przechowywaniem pojazdów usuniętych, wynikające z zawartej umowy.

Rada wskazała, że w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 listopada 2018 r. wydatki jakie poniósł Powiat [...] z tytułu realizacji zadania w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi wyniosły 325.959,91 zł (w tym 15.000 zł dotacji z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) a należności uregulowane przez właścicieli pojazdów wyniosły 52.331,47 zł. Jak wynika z przedstawionych kwot różnica między wydatkami a wpływami wynosi 273.628,44 zł. na niekorzyść powiatu. W kosztach ponoszonych przez powiat nie są uwzględniane wynagrodzenie pracownika samorządowego oraz koszty administracyjne. Koszty te nie zostały też (zgodnie z wyrokami sądów administracyjnych) uwzględnione w stawkach opłat przyjętych w skarżonej uchwale. Różnica pomiędzy wpływami a wydatkami wynika z obowiązujących przepisów prawa. W wielu przypadkach, w sytuacji, gdy funkcjonariusze Policji wydają dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi, osoba kierująca nie jest właścicielem pojazdu. Powiat [...] musi wówczas przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie właściciela pojazdu (a wielu przypadkach osoba wpisana w CEPiK-u jako właściciel pojazdu okazuje umowę, że pojazd już sprzedała). Niekiedy dopiero po ponad 6 miesiącach można przekazać pojazd do demontażu. W tym czasie generowane są koszty, których później, z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela pojazdu przez powołane do tego organy, nie można odzyskać.

Umowa nr [...] będzie realizowana do przełomu października/listopada 2018 r. i jeszcze w tym roku niezbędne będzie przeprowadzenie postępowania o udzielnie zamówienia publicznego na realizację usługi w zakresie przechowywania pojazdów usuniętych z drogi. Uwzględniając wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, poziom inflacji (zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 stycznia 2018 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2017 r. "średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2017 r. w stosunku do 2016 r. wyniósł 102,0 (wzrost cen o 2,0%)") oraz fakt, że w większości postępowań o udzielenie zamówień publicznych wykonawcy proponują wyższe ceny od cen z lat poprzednich, w nowym postępowaniu przeprowadzonym w grudniu 2018 r. zaoferowane ceny, które będą już obwiązywać, będą wyższe. Tymczasem w trakcie roku uchwała Rady Powiatu w przedmiotowej sprawie nie może być zmieniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Powiatu nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg powiatu [...] i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi obowiązujących w 2018 r. dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 3 sierpnia 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w zdecydowanej większości przypadków za usunięcie pojazdu z drogi oraz za jego przechowywanie stawkę na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust.6 p.r.d., przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Należy wskazać, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1916/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy wskazać, że w dniu 12 grudnia 2017 r. (a zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały) Powiat [...] zawarł umowę z firmą zewnętrzną dotyczącą usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym, w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r., oraz określającą wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności. Zestawienie wielkości stawek w zawartych umowach i zaskarżonej uchwale wykazuje określone różnice. Uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na przykład kwotę 105 zł, a umowa przewiduje 49,20 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 210 zł i 123 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 460 zł i 246 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 575 zł i 246 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty 815 zł i 430,50 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty 1.200 zł i 492 zł, pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty 1460 zł i 492 zł. Analogiczne dysproporcje dotyczą stawek opłat za każdą dobę przechowywania pojazdów. W przypadku stawek przewidzianych dla pojazdów wskazanych w § 1 pkt 5 – 7 uchwały stawki opłat przyjęte w uchwale są wyższe (odpowiednio do rodzaju pojazdu) o około 100 %, 200 % i 300 %.

W świetle przytoczonych danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i obowiązującej umowie są znaczne.

W ocenie Sądu zasadnym jest wskazanie, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w art. 130 ust. 2a p.r.d., będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie wskazanymi kryteriami materialnoprawnymi, to jest koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a - 6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" - jak nakazano w ustawie - wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to, że z jednej strony prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Ponadto, mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich przechowywanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak należytego umotywowania uchwalenia wskazanych opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie znacznie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowie z dnia 12 grudnia 2017 r. zawartej przez Powiat [...] z podmiotem zewnętrznym, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Usprawiedliwieniem dla przyjmowanych rozwiązań legislacyjnych nie może być wskazywana przez organ konieczność uwzględnienia zmian minimalnego wynagrodzenia lub inflacji. Usprawiedliwieniem takim nie mogą być także sygnalizowane problemy z realizacją wskazanych zadań jak i to, że dochody powiatu uzyskiwane z opłat są realnie niższe niż koszty ponoszone w związku z realizacją ustawowo nałożonych zadań.

W kontekście powyższej argumentacji zawartej w odpowiedzi na wniesioną skargę zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. obwieszczeniu właściwy minister ogłosił obowiązujące w roku 2018 maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Mając na uwadze treść uzasadnienia do uchwały niemożliwym jest "odkodowanie" argumentów przemawiającym za przyjętymi rozwiązaniami.

Rada Powiatu ma dowolność w ustalaniu stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu, niemniej jednak oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej, co warte podkreślenia - wyłączne - kryteria: wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, które to, wobec w istocie zdawkowego i lakonicznego uzasadnienia uchwały, pozwala na częściowe zdekodowanie motywów i przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazać należy, że wynika z niego, że Rada Powiatu miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Przytoczone kryterium nie jest jednakże jedynym kryterium wynikającym z art. 130a ust. 6 p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić nadto rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazuje umowa z dnia 12 grudnia 2017 r. Brak jest zatem podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały wyłącznie w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a p.r.d.

Sąd uważa, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w istocie pominęła przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" na rzecz przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę opłat i kosztów oraz na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Sąd podkreśla, że organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tymczasem - na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator - rzeczywiste koszy z tego tytułu określone w umowie z dnia 12 grudnia 2017 r. zawartej przez powiat z firmą zewnętrzną kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek oraz w zbliżonej do maksymalnej wysokości określonej w wskazanym wcześniej obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Powołanie się w gruncie rzeczy na całokształt kosztów ponoszonych przez powiat w ramach realizacji zadania własnego wskazuje w ocenie Sądu, że organ w sposób nieprawidłowy skorzystał z upoważnienia ustawowego pomijając obligatoryjne kryteria pozaustawowe w ramach ustalania określonych w zaskarżonej uchwale opłat i kosztów.

Mimo twierdzeń organu ze zgromadzonej dokumentacji - także nadesłanej przez organ na żądanie Sądu w toku postępowania - nie wynika, że organ dokonał przed podjęciem zakwestionowanej uchwały rzetelnej analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu [...].

Należy ponadto zauważyć, że w świetle akt sprawy Sąd nie ma możliwości zweryfikowania kryteriów przyjęcia określonych w § 2 pkt 1 – 7 uchwały stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów. Zasadność przyjętych rozwiązań nie została bowiem przez Radę w żaden sposób uzasadniona, co uzasadnia przyjęcie, że stawki te określono arbitralnie. Przy racjonalnym założeniu, że stawki te zostały zdeterminowane wyłącznie regulacją odnoszącą się do wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu, które - jak wskazano powyżej – były w ocenie Sądu regulacjami wadliwym (stawki kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów odpowiadają mniej więcej 50 % stawki za usunięcie pojazdu) stawki kwotowe kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów należy również uznać za wadliwe.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wniesiona w spawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., jako że Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zawartą w powyższej regulacji delegację ustawową. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.