Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę.

Skarżący J. L. pismem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm., zwanej w skrócie "u.i.d.p.") wystąpił do Urzędu M. [...] o udostępnienie informacji dotyczącej:

. dokumentów (np. decyzji, postanowienia sądu lub innych) na podstawie których Gmina M. [...] nabyła własność nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], karta mapy 11, ul. [...], 3a, 3b, 5, 5a, 5b, 3-5 we [...],

. dokumentów (np. wycen, uchwał, zarządzeń, pełnomocnictw i innych) na podstawie których osoba/osoby działająca/działające w imieniu i na rzecz Gminy M. [...] uprawniona/uprawnione była/były do sprzedaży nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], karta mapy 11, ul. [...], 3a, 3b, 5, 5a, 5b, 3-5 we [...], księga wieczysta 45390, na rzecz osób fizycznych,

. dokumentów (np. aktów notarialnych) na podstawie których Gmin M. [...] dokonała przeniesienia własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], karta mapy 11, ul. [...], 3a, 3b, 5, 5a, 5b, 3-5 we [...], księga wieczysta 45390, na rzecz osób fizycznych,

poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania w urzędzie oraz skopiowanie powyższych dokumentów i przekazanie ich do rąk własnych wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Prezydent M. [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę w przedmiocie udostępnienia do przeglądania, skopiowania i przekazania do rąk wnioskodawcy aktów notarialnych z 1998 r. na podstawie których doszło do przeniesienia własności nieruchomości położonych we [...] przy ul. [...], 3a, 3b, 5, 5a, 5b, 3-5, oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] KM 11, na rzecz osób fizycznych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że żądane informacje są informacjami publicznymi, podlegającymi udostępnieniu za wyjątkiem informacji w zakresie udostępnienia do przeglądania i przekazania do rąk wnioskodawcy aktów notarialnych na podstawie których doszło do przeniesienia własności ww. nieruchomości. Podstawą odmowy ujawnienia tej informacji jest istnienie w systemie prawnym ustaw szczególnych określających inne, od przyjętych w ustawie o dostępie do informacji publicznych, zasady udzielania informacji publicznej, o których ujawnienie wnosi skarżący. Przepisem tym jest art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, zgodnie z którym wypisy aktu notarialnego wydaje się stronom lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym.

Organ na poparcie swojego wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1373/14, podkreślając, że zdaniem Sądu ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści art. 361 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odwołaniu skarżący podniósł, że ubiegając się o przekazanie kserokopii aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości należącej do jednostki samorządu terytorialnego domaga się udzielenia informacji publicznej. Każda transakcja z gminą stanowi bowiem transakcję publiczną. Dokumentem stwierdzającym zajście konkretnej transakcji w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości jest akt notarialny wraz z jego danymi podstawowymi: nazwą kontrahenta, określeniem nieruchomości będącej przedmiotem obrotu i ceną transakcji. Dane adresowe kontrahenta i jego dane wrażliwe mogą zostać zanonimizowane. Tak więc jako dokument potwierdzający gospodarowanie mieniem komunalnym akt notarialny podlega ujawnieniu. Odwołujący podkreślił, że kopie innych aktów notarialnych, które wcześniej otrzymał od organu, w których dane wrażliwe były zanonimizowane, nie stanowiły i nie stanowią aktu notarialnego w rozumieniu ustawy – Prawo o notariacie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Kolegium podniosło, że organ I instancji nie kwestionuje faktu, że wniosek skarżącego dotyczy informacji o sprawach publicznych. Nie jest to zatem okoliczność sporna. Kolegium podkreśliło, że akt notarialny (dokument, papier na którym go sporządzono) stanowi niewątpliwie nośnik informacji, ocenionych na gruncie tej sprawy z uwagi na przedmiot transakcji, jako informacje publiczne.

Odnośnie udostępnienia skarżącemu aktów notarialnych Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że przeciwko udostępnieniu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej świadczą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie. Organ odwoławczy podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. I OSK 1373/14, że art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie są częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem. Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści art. 361 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Kolegium wskazało, że analogiczne stanowisko zostało zawarte także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1181/15.

Wobec tego Kolegium uznało, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Kolegium wskazało ponadto, że skoro w sprawie nie było podstaw do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania udostępnienia aktów notarialnych, to nie było także podstaw do wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego dla załatwienia wniosku w zakresie objętym orzeczeniem należało poinformować wnioskodawcę o przyczynach niemożności udostępnienia żądanych informacji. W konsekwencji należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego J. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium ewentualnie o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji Prezydenta M. W. i zobowiązanie go do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Skarżący zarzucił niewłaściwość składu orzekającego Kolegium ze względu na udział w nim Olgi Kaczmarek – Graczyk, która podlegała wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Skarżący podniósł, że ww. doradza spółkom miejskim, udzielając im szeroko rozumianej pomocy prawnej w ramach umowy zlecenia. W spółkach tych funkcję walnego zgromadzenia pełni Prezydent M. [...], który może dzięki temu mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na decyzje rad nadzorczych lub zarządów spółek miejskich w zakresie zlecania prac pracownikom zewnętrznym, świadczącym m.in. usługi pomocy prawnej. W tej sytuacji brak wyłącznia Olgi Kaczmarek- Graczyk powoduje, że decyzja jest obarczona wadą, która zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje nieważnością decyzji.

Ponadto skarżący zarzucił bezpodstawne powołanie się na przepisy Prawa o notariacie jako wyłączające możliwość udostępnienia kopii aktu notarialnego. Podniósł, że akt notarialny jest tylko szczególną formą umowy, a brak przepisu prawa, który wyłączałby ujawnienia jakichkolwiek umów cywilnoprawnych zawieranych przez gminy. Zdaniem skarżącego Prawo o notariacie ustala jedynie krąg podmiotów uprawnionych do występowania o wypis z aktu notarialnego, nie wprowadza natomiast zakazu udostępniania kopii wypisu ani nie reguluje, co uzyskanym wypisem robić ma podmiot będący stroną tej umowy. Przeciwne stanowisko uniemożliwi weryfikację informacji zawartych w poszczególnych paragrafach umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo Kolegium podniosło, że brak było podstaw do wyłączenia ze składu wskazanego w skardze członka Kolegium. Przede wszystkim art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. dotyczą sytuacji gdy w sprawie rozpoznawanej przez pracownika organu jest on stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązku oraz sytuacji, w której z jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec tego pracownika w stosunku nadrzędności służbowej. Żaden z tych przypadków nie występuje w sprawie, gdyż Prezydent M. [...] jest organem I instancji, a nie stroną postępowania. Ponadto wskazanego członka Kolegium nie łączy z Prezydentem żaden stosunek prawny. Fakt udzielania pomocy prawnej komunalnej spółce prawa handlowego świadczonej w oparciu o umowę zawartą ze spółką i w ramach samodzielnych kompetencji zarządu takiej spółki pozostaje bez wpływu na przedstawioną wyżej ocenę i nie stanowi w żadnej mierze o występowaniu sytuacji mogącej rodzić zarzuty bezstronności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut wadliwości decyzji w związku z brakiem wyłączenia jednego z członków składu organu.

Zgodnie ze wskazanym w skardze art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Stosownie zaś do art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Te przyczyny wyłączenie obowiązują także odnośnie członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.). Słusznie jednakże zwraca uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, że wskazane przez skarżącego przyczyny wyłączenia nie zaistniały w sprawie, jako że w niniejszej sprawie Prezydent M. [...], nie jest stroną postępowania, ale organem I instancji. W tej sytuacji relacje pomiędzy członkiem składu orzekającego organu odwoławczego a Prezydentem nie są tymi relacjami, które mogą być uwzględniane jako przyczyny wyłączenia członka organu kolegialnego, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 7 k.p.a.

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że wydanie decyzji z udziałem osoby, która podlegała wyłączeniu skutkowałby nie stwierdzeniem nieważności, ale stwierdzeniem podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.)

Odnośnie kwestii merytorycznej w sprawie tj. możliwości udostępnienia aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną - zwykłym pismem. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, którą tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02. LEX nr 78062).

Niesporne w sprawie jest, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze muszą być one udostępnione zarówno co do treści jak i postaci.

Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą obrotu mieniem publicznym.

Należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym kontekście – jak słusznie wskazał organ - należy zwrócić uwagę na treść art. 110 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. (sygn. akt: I OSK 1373/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. NSA zwrócił uwagę, że częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego.

Oznacza to, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnienie normy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza, niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na gruncie wykładni systemowej należy ponadto wskazać, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520).

Akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Przepis art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Należy w tej sytuacji uznać, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Cytowany powyżej pogląd NSA Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. W konsekwencji oznacza to, że decyzja Kolegium, która także w pełni odzwierciedla powyższe stanowisko - nie narusza prawa.

Nie oznacza to jednak braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym. Informacja o treści umów wskazanych we wniosku przez skarżącego podlega udostępnieniu, jednakże nie może się to dokonać w drodze przekazania skarżącemu kopii aktu notarialnego. Sporządzenie tego rodzaju kopii w istocie prowadziłoby do obejścia ww. przepisów, w tym art. 110 § 1 i 2 u.p.n., które w sposób systemowy chronią dostęp do aktów notarialnych.

Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.