Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 732/17 o odrzuceniu skargi M. J. na decyzję Rektora Wyższej Szkoły [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia na studia podyplomowe postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 18 października 2017 r. odrzucił skargę M. J. na decyzję Rektora Wyższej Szkoły [...] z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Dziekana Wyższej Szkoły [...] z [...] marca 2017 r. o nieprzyjęciu M. J. na studia podyplomowe [...], w roku akademickim 2016/2017 (semestr letni).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) podkreślił, że celem ustalenia, czy zaskarżona decyzja stanowi decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, należy określić znaczenie przepisu art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. ( Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.), który jako pozytywnie określający kontrolną właściwość sądu administracyjnego ma charakter przepisu szczególnego. Wymienia on bowiem enumeratywnie decyzje poddane kontroli pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji, wszelkie inne decyzje i akty zostały wyłączone spod kontroli sądowoadministracyjnej. W katalogu rozstrzygnięć przewidzianych do kontroli sądowoadministracyjnej znalazły się zatem decyzje:

a) komisji rekrutacyjnych w sprawach przyjęcia na studia - jeżeli przeprowadzana jest rekrutacja (art. 169 ust. 10);

b) kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub innego organu wskazanego w statucie w sprawach przyjęcia na studia - gdy wstęp na studia jest wolny (art. 169 ust. 11);

c) komisji rekrutacyjnych w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie (art. 196 ust. 3);

d) podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów;

e) w sprawach dotyczących nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego;

f) kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi dla studenta (art. 207 ust. 4 i art. 175 ust. 3);

g) decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, jeżeli uprawnienia w sprawach stypendium oraz zapomogi rektor, na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego, przekazał wymienionym podmiotom (art. 207 ust. 4 i art. 176 ust. 3).

Sąd podkreślił, że decyzja będąca przedmiotem skargi dotyczy odmowy przyjęcia na studia podyplomowe. Zasadniczego znaczenia nabiera zatem ustalenie charakteru takich studiów i czy nabór na nie stanowi decyzję o przyjęciu na studia w rozumieniu ustawy. Sięgając do definicji legalnych zawartych w ustawie Sąd stwierdził, że poddanie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji komisji rekrutacyjnych w sprawach przyjęcia na studia - art. 169 ust. 10 i 11 - dotyczy rekrutacji na studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie. Koresponduje to z art. 169 ust. 1 ustawy, który określa kto może być dopuszczony do odbywania studiów w uczelni. Kształcąc się na studiach w rozumieniu ustawy, dany podmiot uzyskuje status studenta a ten zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 18k to osoba kształcąca się na studiach wyższych. Nie jest nim natomiast uczestnik studiów podyplomowych, który jest słuchaczem. Ustawodawca nie przypisał zaś regulacji dotyczących studiów wyższych do stosowania właściwych unormowań prawnych do spraw dotyczących słuchaczy studiów podyplomowych, jak też nie określił w przepisach rangi ustawowej zasad prowadzania przez szkoły wyższe studiów podyplomowych oraz praw i obowiązków słuchaczy studiów podyplomowych czy wszelkiego rodzaju szkoleń lub kursów.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że sfera organizacji studiów (studia pierwszego lub drugiego stopnia, a także jednolite studia magisterskie), które pozwalają na zdobycie tytułu zawodowego lub naukowego, praw i obowiązków studentów, studiów doktoranckich, samorządu i organizacji studenckich, oraz doktoranckich, odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów i doktorantów i w konsekwencji przypisanie jej kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy słuchaczy studiów podyplomowych. Ustawodawca nie określa w przepisach rangi ustawowej zasad prowadzenia przez szkoły wyższe studiów podyplomowych, które ukierunkowane są na podwyższanie kwalifikacji i dokształcanie oraz praw i obowiązków słuchaczy studiów podyplomowych.

Konkludując, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł M. J., reprezentowany przez adwokata, opierając ją na następujących podstawach:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 10 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

- poprzez (skutkujące nieuzasadnionym odrzuceniem skargi) bezpodstawne przyjęcie, że decyzja o odmowie przyjęcia na studia podyplomowe nie mieści się w kategoriach decyzji administracyjnej w rozumieniu powołanego przepisu i nie podlega w rezultacie kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy wniosek o przyjęcie na studia podyplomowe w szkole wyższej uruchamia postępowanie toczące się przed organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym (zakładem administracyjnym), jakim jest szkoła wyższa, w należącej do właściwości jej organów sprawie indywidualnej, rozstrzyganej co do istoty w drodze aktu indywidualnego, władczego, jednostronnego, skierowanego do jednostki niepodporządkowanej ani służbowo, ani organizacyjnie (zewnętrznego), a zatem stosownie do art. 1 pkt 2 k.p.a. w drodze decyzji administracyjnej, co w rezultacie uzasadnia przyznanie osobie ubiegającej się o przyjęcie na studia ochrony sądowej, a w rezultacie i prawo do zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie na drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

2. naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP a ponadto art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,

- poprzez pogwałcenie zasady sprawiedliwości proceduralnej, naruszenie prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także naruszenie prawa skarżącego do skutecznego środka odwoławczego, co skutkowało zamknięciem skarżącemu drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał że zaskarżone rozstrzygnięcie o nieprzyjęciu na studia podyplomowe nie jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Wskazać zatem należy, że decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę") - vide: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54).

Na gruncie przedmiotowej sprawy przepisem szczególnym, jaki modyfikuje prawo do zaskarżania decyzji wydanych w toku postępowania rekrutacyjnego przez organy szkoły wyższej, jest art. 207 ust. 1 ustawy ( Prawo o szkolnictwie wyższym. Wobec jednoznacznej treści tego przepisu należy uznać za trafne stwierdzenie Sądu I instancji, że odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego została ograniczona jedynie do decyzji w sprawach przyjęcia na studia lub studia doktoranckie, a nie studia podyplomowe. Rozwiązanie to jest podyktowane charakterem takich studiów. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy ( Prawo o szkolnictwie wyższym, studia podyplomowe są inną niż studia wyższe i studia doktoranckie formą kształcenia przeznaczoną dla osób legitymujących się dyplomem ukończenia studiów wyższych. Podstawowym więc dokumentem regulującym pozycję słuchacza studiów podyplomowych jest regulamin studiów podyplomowych, który obowiązuje słuchacza po zawarciu umowy z daną uczelnią. Wspomnieć również wypada, że ustawa ( Prawo o szkolnictwie wyższym zakresem swej regulacji dotyczącym studentów nie obejmuje uczestników studiów podyplomowych. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 pkt 18m tej ustawy, uczestnik studiów podyplomowych jest określony w niej jako "słuchacz", co ustawodawca odróżnia od pojęć: "student" (art. 2 ust. 1 pkt 18k cyt. ustawy) czy "doktorant" (art. 2 ust. 1 pkt 18l cyt. ustawy). Słuchacz taki, zostając absolwentem studiów podyplomowych, otrzymuje świadectwo ich ukończenia (art. 167 ust. 1 cyt. ustawy). Powyższe odrębności określające pozycję i charakter studiów podyplomowych wykluczają, by rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia, bądź odmowy przyjęcia na studia podyplomowe mogło zostać uznane za decyzję, do której stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. i która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Konkludując, stwierdzić należy, że wobec jednoznacznie brzmiących norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, trafne są wnioski Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie o nieprzyjęciu na studia podyplomowe nie jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Powyższe świadczy o braku podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 10 Prawa o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tej sytuacji odmówić należy trafności wywodom skargi kasacyjnej podyktowanym usprawiedliwieniu zarzutu naruszenia art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zaznaczyć należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 11 marca 2014 r. w sprawie Howald Moor i inni przeciwko Szwajcarii (Sprawy nr 52067/10 i 41072/11) zaakcentował, iż zgodnie z jego orzecznictwem prawo dostępu do sądu nie ma charakteru absolutnego i może podlegać pewnym ograniczeniom; są one dopuszczalne w sposób dorozumiany, jako że wymaga ono z samej swojej natury uregulowania przez państwo, które dysponuje w tym względzie pewnym marginesem oceny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.