Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę

Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy o udostępnienie Stowarzyszeniu L. informacji publicznej w zakresie zapisów posiedzeń Rady Ministrów z dnia [...] stycznia oraz dnia [...] lutego 2012 r., dotyczących Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (tzw. paktu fiskalnego), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. Stowarzyszenie L. zwróciło się o udostępnienie zapisów posiedzeń i protokołów ustaleń z posiedzeń Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie dotyczącym Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (tzw. paktu fiskalnego). Część żądanych informacji – skany protokołów ustaleń z ww. posiedzeń Rady Ministrów – została udostępniona Stowarzyszeniu mailowo przez Centrum Informacyjne Rządu w dniu [...] grudnia 2012 r. Stowarzyszeniu nie udostępniono wówczas zapisów ww posiedzeń Rady Ministrów –informacje te podlegają ochronie jako informacje niejawne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes Rady Ministrów odmówił Stowarzyszeniu L. informacji publicznej w postaci zapisów z posiedzeń Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie dotyczącym Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (tzw. paktu fiskalnego), objętych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r., bowiem informacje te podlegają ochronie jako informacje niejawne.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, posiedzenia Rady Ministrów są niejawne. Zapis posiedzenia stanowi odzwierciedlenie przebiegu posiedzenia Rady Ministrów. Skoro przebieg posiedzenia jest niejawny, to niejawny jest jego zapis na dowolnym nośniku. Niejawność posiedzenia jest równoznaczna z niejawnością zapisu z posiedzenia, gdyż zapis ten stanowi de facto odzwierciedlenie obrad i jako taki powinien być utożsamiany z samym posiedzeniem. Przebieg posiedzenia i jego zapis stanowią zatem inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. Stowarzyszenie L. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Powyższe prawo nie jest nieograniczone, o czym stanowi ust 3 art. 61 Konstytucji. Zatem wszystkie informacje publiczne są jawne z wyjątkiem tych, które chronią prywatność lub zostały utajnione na mocy właściwych przepisów. Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dalej organ wskazał, że uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia L. nie jest możliwe z uwagi na treść art. 5 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Po ustaleniu, że dana informacja ma walor informacji publicznej należy ustalić, czy informacja taka podlega ochronie na zasadach określonych w odrębnych przepisach, czyli należy ustalić czy nie zachodzą przesłanki z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do przedmiotowego wniosku przesłanki takie zachodzą, bowiem dotyczy on żądania udostępnienia dokumentów stanowiących informacje niejawne na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Rada Ministrów jest obowiązana informować opinię publiczna o przedmiocie posiedzenia oraz podjętych rozstrzygnięciach. Nie dotyczy to jednak spraw, w stosunku do których Prezes Rady Ministrów zarządził tajność obrad. Wnioskodawca mylnie utożsamia niejawny charakter przebiegu posiedzeń Rady Ministrów, w tym zapisów z jego przebiegu, z ochroną informacji niejawnych, uregulowanych w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych nie naruszają przepisów innych ustaw o ochronie tajemnicy zawodowej lub innych tajemnic prawnie chronionych. Podstawą uznania zapisu z posiedzenia Rady Ministrów za dokument niejawny jest art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r o Radzie Ministrów, a nie przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Wnioskodawcy udostępnione zostały kopie protokołów ustaleń z ww. posiedzeń Rady Ministrów, które zgodnie z § 37 ust. 3 uchwały Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów zawierają pełne zestawienie rozstrzygnięć podjętych przez Radę Ministrów na posiedzeniu z uwzględnieniem wyników przeprowadzonych głosowań oraz zgłoszonych do protokołów stanowisk odrębnych. Każde posiedzenie Rady Ministrów ma charakter niejawny, czyli mogą w nim uczestniczyć wyłącznie osoby uprawnione. Przebieg całego posiedzenia nie podlega ujawnieniu na zewnątrz.

Podkreślił ponadto, że § 37 ust. 1 uchwały Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów stanowi, iż z posiedzenia Rady Ministrów sporządza się pod nadzorem Sekretarza Rady Ministrów, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, pełny zapis jego przebiegu oraz protokół ustaleń posiedzenia Rady Ministrów. Z przepisu tego wynika, że z przebiegu posiedzenia Rady Ministrów jest sporządzany i przechowywany zapis w sposób uregulowany w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Od kompleksowego stosowania przepisów o ochronie informacji niejawnych do zapisu przebiegu oraz protokołu ustaleń posiedzenia Rady Ministrów uwarunkowane jest rozpatrywanie na posiedzeniu Rady Ministrów dokumentu lub informacji niejawnej, do której zastosowania mają przepisy o ochronie informacji niejawnych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

Decyzji zarzucił naruszenie :

- art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust 1 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie,

-art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 106, poz. 492 ze zm.) przez jego błędną wykładnię,

-art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej przez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 10 ust. 2 i art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że granice prawa do informacji wyznaczone musza być zgodnie z regułami określonymi w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasady określające prawa do informacji to ustawowa wyłączność ograniczenia praw i wolności, uwzględnienie zasady proporcjonalności oraz zakaz naruszania istoty wolności lub prawa. Dalej wskazał, że art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów wyraźnie określa, że niejawne są posiedzenia Rady Ministrów. Przepis ten, ani następne, nie ograniczają dostępu do dokumentów, które są przedmiotem żądania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza przepisów prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Zgodnie z wyżej powołaną normą prawną, posiedzenia Rady Ministrów są niejawne. Treść przedmiotowego przepisu została sformułowana w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Każde posiedzenie Rady Ministrów ma charakter niejawny. Oznacza to więc, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie osoby uprawnione. Przebieg całego posiedzenia nie podlega zaś ujawnieniu na zewnątrz.

Przedmiotowa wykładnia gramatyczna omawianego przepisu znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego wyłączenie jawności posiedzeń Rady Ministrów, było zapewnienie członkom tego gremium możliwości niczym nieskrępowanej dyskusji i wymiany poglądów. Osiągnięciu takich celów mogłaby natomiast przeszkadzać jawność posiedzeń.

W świetle powyższego, omawiany przepis art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów stanowił wystarczającą podstawę do wydania skarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi, dla możliwości odmowy udostępnienia stenogramu lub nagrania dźwiękowego z posiedzenia Rady Ministrów, nie było konieczne wcześniejsze utajnienie obrad tego gremium, na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Przy takim toku rozumowania, jaki zaprezentowała strona skarżąca, zapis art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów jawiłby się jako zbędny. Byłoby to zaś sprzeczne z podstawowymi zasadami dobrej legislacji, zakładającymi racjonalizm ustawodawcy. Ustawodawca racjonalny nie tworzyłby zaś przepisów zbędnych, które nie znajdowałyby zastosowania.

Poprawności twierdzeń skarżącego nie sposób też wywodzić z treści art. 22 ust. 2 zdanie ostatnie ustawy o Radzie Ministrów. Możliwość zarządzenia przez Prezesa Rady Ministrów tajności obrad Rady Ministrów została powiązana w omawianym ustępie 2 z obowiązkiem informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia Rady Ministrów i podjętych rozstrzygnięciach. Tajność obrad wywoła więc ten skutek, że Rada Ministrów będzie zwolniona z ww. obowiązku informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia i podjętych rozstrzygnięciach. Niezależnie zaś od tego, czy tajność obrad została zarządzona, jak już podniesiono na wstępie niniejszego uzasadnienia, każde posiedzenie Rady Ministrów w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów ma charakter niejawny. Tego charakteru nie zmienia więc fakt braku zarządzenia tajności obrad.

W ocenie tutejszego Sądu nie sposób również skutecznie wywodzić, iż zaprezentowana przez organ wykładnia omawianego przepisu pozostaje w sprzeczności z art. 61 Konstytucji RP. Należy bowiem pamiętać, że prawo obywatela do informacji o działalności władzy nie jest uprawnieniem bezwzględnie obowiązującym. Jest to pewna generalna reguła, która w szczególnych okolicznościach podlega jednakże pewnym ograniczeniom. Z jednym z tego typu ograniczeń mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie.

Podkreślić także należy, iż omawiane ograniczenie, wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, nie pozbawia obywateli wiedzy na temat tego, czym zajmuje się Rada Ministrów na swoich posiedzeniach i jakie są rezultaty tych posiedzeń. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, Rada Ministrów jest obowiązana informować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach. Powyższy przepis zapewnia więc w sposób wystarczający zachowanie transparentności działalności władzy publicznej, zagwarantowanej w normie art. 61 Konstytucji RP. Wyżej powołany przepis Konstytucji mówi bowiem o dostępie do informacji o działalności władzy, a nie o dostępności do wszystkich wypowiedzi przedstawicieli władzy państwowej. Sformułowanie użyte w art. 61 Konstytucji RP: "działalność władzy", jest więc określeniem węższym od tego, z którego strona skarżąca wywodzi zasadność swojego wniosku.

Dodać jeszcze można, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby wręcz zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia np. projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom czy też niefunkcjonalnych. Nie wyklucza to jednak nadzoru społecznego. Kiedy decyzja lub projekt zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go tworzył, podlega społecznym konsultacjom i wówczas społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.