Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA Henryk Ożóg, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. – S. na bezczynność Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 ( słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. K.-S. ( zwana dalej: wnioskodawcą ,stroną , skarżącą,) zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2017 r o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. "ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce?

2. jaki charakter miały odnotowane Niepożądane Odczyny Poszczepienne? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje)

3. czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne?

4. z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują?

5. od którego roku dane te są gromadzone?

6. czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy?

7. czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w - ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne?

8. czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński (,strona www.pzh.sov.pl). prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, 1 (supl. 1): S 17-S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz)

9. czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w

kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności? (...)

10. czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?"

W odpowiedzi na powyższy wniosek Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. poinformował wnioskodawcę , że "pismo nie wnosi nowych treści w ramach korespondencji dotyczącej uchylania się przez Panią od obowiązkowych szczepień ochronnych". Nadto zaznaczył, że zagadnienia dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych zostały wyjaśnione wnioskodawczyni w pismach organu z dnia 23 marca 2017 r. oraz z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Pismem z dnia 11 maja 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej, domagając się:

1) zobowiązania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ,

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała ,że Powiatowy Inspektor Sanitarny ma obowiązek przechowywania danych o zgłoszonych powikłaniach poszczepiennych w przeciągu 10 lat. Zatem nie jest zrozumiałe z jakiego powodu organ ograniczył udzielenie informacji wyłącznie do okresu ostatnich 3 lat i tym samym nie udzielił odpowiedzi na postawione przez skarżącą pytanie w pkt 1 wniosku. Podobnie jak organ również w ogóle nie odpowiedział na pytania nr 4, 5, 7 objęte przedmiotowym wnioskiem .

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania i stwierdzenie, ze bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ zwrócił uwagę na to ,że strona w uzasadnieniu skargi zgłosiła zarzuty jedynie w zakresie pytań nr 1, 4, 5 i 7. W odniesieniu pytań objętych wnioskiem nr 1-3 organ podniósł ,że skarżąca nie zakreśliła okresu, za jaki żądana informacja ma zostać przekazana . Dlatego też w piśmie z dnia 23 marca 2017 r. organ podał dane za trzy ostatnie lata, tj. 2014-2016 uznając, że są to informacje najbardziej aktualne, przydatne skarżącej w związku z prowadzonym wobec niej postępowaniem w sprawie uchylania się od obowiązkowych szczepień. Organ wyjaśnił jednocześnie, że posiada dane jedynie za okres 2012-2016. W rejestrze brak jest zgłoszeń za okres 2007-2011 (nie były zgłaszane), natomiast zgłoszenia starsze uległy już zniszczeniu. Wskazał ,że w roku 2012 odnotowano 6 łagodnych odczynów poszczepiennych, zaś w roku 2013 - 2 odczyny poszczepienne .

W odniesieniu do pytania nr 4 organ podniósł, że jest ono nieprecyzyjne, ponieważ nie wiadomo, czy skarżącej chodziło o źródła zewnętrzne pochodzenia danych, czy też sposób gromadzenia danych przez PPIS w K., a więc źródło wewnętrzne, z którego dane udostępniono. Dane o Niepożądanych Odczynach Poszczepiennych nie wynikają z żadnej "statystyki", lecz są gromadzone na podstawie informacji przekazywanych przez lekarzy dokonujących szczepień i gromadzone w prowadzonym przez organ rejestrze niepożądanych odczynów poszczepiennych.

Z kolei odnosząc się do pytania nr 5 wniosku organ stwierdził ,że nie udzielił wnioskowanej informacji przyjmując, że jest ono powiązane z zagadnieniami z pkt 1-3. Natomiast w zakresie pytań nr 6 i 7 - organ nie posiada żadnych danych i informacji w przedmiocie zasad stosowania szczepień w krajach Unii Europejskiej, w tym czy szczepienia, do których skarżąca została zobowiązana, są obowiązkowe, a co za tym idzie, także nie posiada informacji o epidemii chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne. Zdaniem organu zagadnienia poruszone w pytaniach nr 8 oraz 9 nie dotyczą informacji publicznej. W odniesieniu do pytania nr 10 organ wyjaśnił, że nie posiadał i nadal nie posiada wiedzy o jakiejkolwiek skardze na swoją działalność do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Końcowo organ wskazał ,że wychodząc na przeciw żądaniom skarżącej sprecyzowanym w skardze, pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. udzielił ponownej wyczerpującej informacji w zakresie wszystkich pytań objętych wnioskiem z 12 kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 , poz. 1369 .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2016 r., poz.1764 .), zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. .

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek skarżąca złożyła , zaś adresat wniosku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. na przedmiotowy wniosek zareagował , wystosowaniem do skarżącej pisma z dnia 24 kwietnia 2017 r., zaś kolejnym pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. udzielił pełnomocnikowi wnioskodawcy informacji , zawierającej odpowiedź na poszczególne pytania sformułowane we wniosku . Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. .

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacje i dane , o których mowa w pkt nr 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 , 10 przedmiotowego wniosku niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu , którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. , a więc informacji o trybie działania państwowej osoby prawnej w zakresie wykonywania przez nią zadań publicznych . Taki walor mają dane odzwierciedlające realizację przez organ inspekcji sanitarnej zadań z zakresu zdrowia publicznego , w tym o prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób spowodowanych warunkami środowiska w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych , o czym stanowią przepisy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tj. Dz.U z 2017 r. , poz. 1261 ) . Jak wynika z art. 5 pkt 3 powołanej wyżej ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy między innymi ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie.

Z kolei oceniając pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne ( art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p.) . Nie ulega wątpliwości ,że takim organami w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p. są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z tym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. należy zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej .

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna.

W ocenie Sądu dopiero drugie pismo organu z dnia 1 czerwca 2017r. adresowane do pełnomocnika strony , udzielające odpowiedzi na poszczególne pytania sformułowane w przedmiotowym wniosku jest odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, wyczerpuje bowiem w pełni zakres żądań wniosku . W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia - na moment rozpoznania skargi - zarzutu jego bezczynności , aczkolwiek przyjęty przez organ tryb procedowania w zakresie udostępniania żądanej informacji publicznej ocenić należy jako wadliwy .

Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. . A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku.

Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że udzielenie informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej z dnia 12 kwietnia 2017r. nastąpiło dopiero w piśmie organu z dnia 1 czerwca 2017 r. przesłanym pełnomocnikowi strony . Wobec tego udostępnienie żądanej informacji nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność , co wynika z prostego porównania daty wniesienia przez stronę skargi do Sądu (19 maja 2017r.) z datą udzielenia odpowiedzi na wniosek ( 1 czerwca 2017 r.) , datą sporządzenia odpowiedzi na skargę (2 czerwca 2017 r. ) oraz datą przekazania skargi przez organ do Sądu ( 5 czerwca 2017 r. – prezentata poczty ) . Wobec tego udostępnienie powyższej informacji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi.

W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono w pkt I wyroku .

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa , gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej . Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, lecz się do niego stosunkował w terminie zakreślonym ustawą o dostępie do informacji publicznej ( pismo organu z 24 kwietnia 2017r. ) , a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji , zaś bezczynność w zakresie faktycznego udzielenia żądanych danych wynosiła niewiele ponad 6 tygodni . Z powyższego wynika ,że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie miało charakteru opóźnienia znacznego i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa . Natomiast ostatecznie wniosek został prawidłowo załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej form działania . Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku.

Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy , Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny , uznając ,że ma ona pełnić rolę prewencyjną , a jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością ( pkt III sentencji wyroku) . Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie.

O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm. ) w wysokości 480 zł tj. łącznie 580 zł. W powyższej kwocie nie uwzględniono kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa z uwagi na stwierdzony przez Sąd brak dowodu uiszczenia tej opłaty.