IV SA/Wa 3008/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-20	
Data wpływu	2015-10-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anita Wielopolska-Fonfara /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Falkiewicz-Kluj
Anna Sękowska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 199; art. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 7; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 460; art. 43 ust. 1, art. 8 ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej paragrafu 9 pkt. 6 lit. f oraz paragrafu 22 ust. 2 pkt 8 w zakresie sformułowania " - 5,0 m od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych KDW" wraz z odpowiednią częścią graficzną planu – w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w W.; 2. wstrzymuje wykonanie uchwały opisanej w punkcie 1 wyroku do czasu jego uprawomocnienia się; 3. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej M. L. kwotę 540 (słownie pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.	
Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2010 r. Rada Miasta W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

W złożonej na tę uchwałę skardze M.L., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. A.S. zarzuciła, że narusza ona prawo i wniosła o stwierdzenie nieważności tego aktu w części obejmującej § 9 pkt 6 lit.f, § 22 ust.2 pkt 8 dot. sformułowania: "5,0 m od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych KDW’, na rysunku planu linie zabudowy od strony drogi wewnętrznej KDW na terenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] obręb [...]. Skarżąca jest właścicielką powyższej nieruchomości położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. o powierzchni 1800 m.kw. zabudowanej aktualnie jednym budynkiem jednorodzinnym. Nieruchomość skarżącej została objęta ww planem i przeznaczona na cele mieszkaniowe jednorodzinne z usługami 14MN/U, z tym że pas gruntu o szerokości 5 m włączono do terenu 14MN na cele poszerzenia prywatnej drogi wewnętrznej. Po północnej i zachodniej stronie nieruchomości skarżącej usytuowano teren komunikacji publicznej bez osobnego oznaczenia - połącznie ulicy [...] 2KD-L z ul. [...] 2KD-G.

Nieruchomość skarżącej o powierzchni 1800 m2, wystarczającej dla wydzielenia nowej działki budowlanej, posiada nieregularny trójkątny kształt, przy czym powierzchnia zabudowy jej węższego fragmentu została znacznie okrojona, na skutek zajęcia pasa gruntu na poszerzenie drogi wewnętrznej o 5 m oraz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od drogi wewnętrznej. Linię zabudowy odsunięto od granicy działki z drogą wewnętrzną o 5 m, pomimo że przy drodze wewnętrznej KDW na tym odcinku nie przewiduje się żadnej zabudowy od strony północnej działki Skarżącej, gdzie zaprojektowano drogę publiczną, natomiast na działce nr [...] z obr. [...] po stronie południowej została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla budynku usytuowanego w odległości ok. 7,5 m od obecnej granicy działki drogowej (przed poszerzeniem), czyli w odległości ok. 2,5 m od linii rozgraniczającej drogę KDW ustalonej planem.

Skarżąca podniosła, że usytuowanie linii zabudowy na stanowiącej jej własność działce nr [...] w odległości 5 m. od linii rozgraniczającej drogę KDW jest nieuzasadnione, gdyż linia zabudowy w tym miejscu nie istnieje oraz nie ma już szansy powstać a na skutek powyższego została pozbawiona prawa zabudowania części działki budowlanej przeznaczonej w mpzp na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej, bez uzasadnienia potrzebami ładu przestrzennego, ani interesu publicznego.

Ostatecznie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanej części w stosunku do jej nieruchomości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej odrzucenie albo o oddalenie jako niezasadnej. W pierwszej kolejności wskazała na zasadność odrzucenia skargi z uwagi na brak interesu po stronie skarżącej do kwestionowania zaskarżonej uchwały, w zakresie wykraczającym poza nieruchomość skarżącej, przy czym na rozprawie sądowej w dniu 20 stycznia 2015 roku pełnomocnik organu cofnął wniosek w powyższym zakresie.

Odnosząc się natomiast do meritum Rada wniosła o oddalenie przedmiotowej skargi jako niezasadnej. Wskazała, biorąc pod uwagę uwarunkowania historyczne t.j.uchwałę z dnia [...] grudnia1992 r. nr [...] Rady Dzielnicy-Gminy [...], zatwierdzającą uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego oś. [...] , zarówno działka skarżącej jak i działka sąsiadująca od strony północnej i zachodniej, zlokalizowana była w obszarze oznaczonym na rysunku planu jako Dl-MN/U/R/ZI stanowiącym obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych i zabudowy siedliskowej na terenach rolnych. W powyższym opracowaniu nie planowano realizacji drogi publicznej na działce [...]. Odnosząc się natomiast do jednostronnego poszerzenia drogi wewnętrznej na teren skarżącej, Rada m.W. wskazała, że wyznaczony w mpzp os. [...] , teren KDW znajduje się na wysokości nieruchomości skarżącej, na działce [...] oraz na części działki [...]. Jednocześnie wschodnia granica działki [...], na wysokości działki skarżącej, stanowi wschodnią linię rozgraniczającą terenu KDW, zatem droga zawiera całą szerokość działki [...], która jest działką prywatną wydzieloną w trakcie podziału działki [...] na działki [...], [...] i [...], w celu zapewnienia dojazdu do działek [...] i [...] wydzielanych jako działki budowlane. Należy zatem stwierdzić, że właściciel gruntu sąsiadującego od wschodu z nieruchomością skarżącej, wniósł wkład w drogę KDW w stopniu większym niż skarżąca ponieważ pas terenu wycięty z jego nieruchomości ma szerokość 4,5 m, natomiast pas terenu odcinany z nieruchomości skarżącej ma 3,5 m. Ponadto organ wskazał, że nieruchomość skarżącej ma obecnie zapewniony dostęp do ul. [...] poprzez fragment dz. [...] oraz w oparciu o umowę dzierżawy na czas określony poprzez dz. [...] (zgodnie z informacją udzieloną przez Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...], mającą trwać do [...] sierpnia 2016r.). W przypadku gdy dzierżawa ta nie zostanie przedłużona, a właściciel nieruchomości zdecyduje o zbyciu jej, na cele zgodne z przeznaczeniem określonym w planie, nieruchomość skarżącej będzie skomunikowana z drogami publicznymi jedynie poprzez wyznaczony w planie teren KDW. Organ podniósł, ze wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie wytyczenie linii zabudowy było zarówno zasadne jak i proporcjonalne w kwestionowanym planie miejscowym. Dotyczy bowiem całego przebiegu planowanej drogi KW. Jak wynika z mapy zasadniczej, nie uniemożliwa również racjonalnej zabudowy działki skarżącej, choć w oczywisty sposób - z uwagi na trójkątny kształt - utrudnia jej zagospodarowanie. Jednak zasady ładu przestrzennego i nakaz kształtowania prawidłowych rozwiązań komunikacyjnych nie mogą być, zdaniem organu, ograniczone z uwagi na nietypowy czy też niekorzystny kształt działek ewidencyjnych. W układzie tkanki miejskiej prowadziłoby to do całkowitej niemożności planowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącą w dniu 13 lipca 2015 r., (data wpływu wezwania do urzędu). Rada m.W. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżąca zobowiązana była do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącą interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, w pierwszej kolejności zbadał istnienie interesu pranego po stronie skarżącej, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny M.L. został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady m. W.

Podnieść również należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP nie ma bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (W.Kisiel,Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce,Warszawa2003,s.84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Zgodnie z powyższym, nie powinno budzić wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 31/08).

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż przedmiotowa uchwała Rady m.W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w zaskarżonej części narusza interes prawny skarżącej. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia § 9 i § 22 uchwały, nie jest bowiem wykluczone, że teren przedmiotowej nieruchomości zostanie zagospodarowany w sposób pozwalający na racjonalne z niego korzystanie. W szczególności, mając na uwadze dość niefortunny kształt nieruchomości skarżącej, uniemożliwiający swobodne usytuowanie ewentualnego kolejnego budynku w dowolnym, oczywiście w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy, miejscu z uwagi na ograniczenia wynikające z zaskarżonego planu. Stąd też, podzielić należało zarzut naruszenia przez organ art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. przez ww zapisy uchwały, w których określono granicę zabudowy, w odległości 5 m od terenu skarżącej przejętego pod poszerzenie drogi wewnętrznej.

Niewątpliwie, na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest jednak władztwem absolutnym czy nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Władztwo to nie może być więc traktowane jako nieumotywowana przekonująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie. W świetle powyższego, skarżąca właściwie zinterpretowała pojęcie władztwa planistycznego gminy, wskazując mieszczące się w jego zakresie działania gminy i uznała, że doszło do jego nadużycia. Niewątpliwie wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności – zakazu zabudowy w określonej odległości od granicy działki, tzw linia zabudowy- narusza interes prawny właścicieli wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego z uwagi na niewskazanie (nieuzasadnienie) interesu publicznego uzasadniającego ten rodzaj i zakres ingerencji.

Zasadne jest też stwierdzenie nieważności § 9 pkt 6 lit.f, § 22 ust.2 pkt 8 dot. sformułowania: " 5,0 m od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych KDW’ uchwały. Analiza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu wg Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wykazuje, że art. 43 ust. 1 określający odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni nie dotyczy dróg wewnętrznych, którymi są, wg art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi "niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi / portami oraz pętle autobusowe". Odległości zabudowy od granicy działek oraz zasady sytuowania budynków w stosunku do innych elementów zagospodarowania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia również nie pozwalają wskazać podstawy prawnej nakazującej ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej w odległości min. 5 m.

Z powyższego wynika, że jedynymi przesłankami wprowadzenia linii zabudowy na terenie 14MN/U od strony drogi KDW na terenie 14MN nie są wymogi wynikające ze szczególnego uregulowania w planie miejscowym a jedynie dotyczą uznaniowego "ładu przestrzennego" i zasad kształtowania zabudowy, określone w art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu wg Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Przepisy te nie zawierają jednak wytycznych dla sytuowania linii zabudowy od strony dróg wewnętrznych, które w niniejszej sprawie pozostających we współwłasności osób fizycznych. Powyższe odbywa się na podstawie uznania projektanta planu, w kontekście stanu zagospodarowania terenu i potrzeb miejscowych. Dlatego też decyzję o ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej oraz odległość tej linii od granicy terenu komunikacji należy każdorazowo oceniać w odniesieniu do specyfiki konkretnego terenu i skutków ustalenia tej linii dla warunków zagospodarowania znajdujących się tam działek.

Zatem rozpoznając przedmiotową skargę Sąd uznał, że niezasadnym jest przeniesienie celu regulacji planistycznej na warunki terenowe nieruchomości skarżącej albowiem wprowadzone ograniczenie nie jest adekwatne do wymogów ładu przestrzennego a we wskazanym w uchwale miejscu nie są uzasadnione, ponieważ zostało wydane pozwolenie na budowę dla budynku usytuowanego o ok. 2,5 m. bliżej drogi wewnętrznej, niż ustalona planem linia zabudowy, droga wewnętrzna KDW po poszerzeniu do 10 m pozostanie miejscowym dojazdem do kilku posesji jednorodzinnych na obszarze peryferyjnym i nie jest eksponowaną przestrzenią publiczną, wymagającą ponadstandardowego odsunięcia zabudowy od uliczki osiedlowej.

Oczywiście nie negując co do zasady potrzeby ustalania linii zabudowy od strony dróg wewnętrznych, to jednak należy stwierdzić, że przedmiotową linię zabudowy ustalono w sposób nie znajdujący uzasadnienia w terenie a zarazem naruszający prawo własności nieruchomości przez nadmierne ograniczenie możliwości korzystania z działki budowlanej. Tym bardziej, że wskazana w uchwale linia zabudowy nie przebiegałaby zgodnie ze wskazaną linią z uwagi, iż na sąsiedniej działce zatwierdzono projekt budowlany z istotnym odstępstwem od tej linii (aż o 2,5 m), natomiast zachowanie odległości 5 m od granicy działki z drogą wewnętrzną nie jest obowiązkowe w świetle obowiązujących przepisów.

W ocenie Sądu, Rada m.W. nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy we wskazanej w uchwale odległości od granicy z mającym nastąpić poszerzeniem drogi wewnętrznej. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ nakazuje uznać, iż rozstrzygniecie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż tylko wprowadzenie ograniczeń wynikające z obiektywnych przesłanek, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Rolą organu było zatem rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej nie jest szczególnie dla niej krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, że nie jest możliwe inne poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przez działkę skarżącego, umożliwiające realizację jego uprawnień w zakresie nadbudowy budynku wynikających z planu miejscowego. Należy pamiętać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany był w stanie faktycznym jaki istnieje w terenie w chwili obecnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK z 2000 r., nr 2, poz. 29).

Tym samym istotnie naruszają uprawnienia właścicielskie wymienione wyżej zapisy uchwały, w których Rada Miasta zezwoliła, aby linia zabudowy wykraczała na działkę skarżącej w tak dużej szerokości, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony skarżącej dotyczących konieczności poszerzenia drogi wewnętrznej, z której skarżąca nie korzysta, kosztem jej nieruchomości. Stanowisko Rady Miasta W. nie zasługuje na aprobatę Sądu, podniesiona argumentacja nie wskazuje na konieczność tak znacznego ograniczenia cudzej własności tym bardziej w ww sytuacji pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości (dz.ew.[...]) z linią zabudowy znacznie węższą. Powyższą okoliczność została równie przyznana przez pełnomocnika organu na rozprawie sądowej w dniu 20 stycznia 2016 roku.

Należy również w tym miejscu wskazać, iż podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski-Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r., s. 177-178).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie rozważono kwestii, czy sposób zaprojektowania przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, ograniczający prawo własności skarżącej, będącej właścicielem działki nr ew. [...] w obrębie [...], stanowi racjonalne rozwiązanie i czy powyższego prawa własności nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. Rada m.W. nie rozważyła również w sposób niebudzący wątpliwości, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności. Ponadto, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, iż interes ogólny przemawia za zaplanowaniem przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy poprzez tak znaczne niczym nieuzasadnione oddaleniem się od linii drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy istnieje ostateczna decyzją zezwalająca na posadowienie budynku w odległości znacznie bliższej od wyznaczonej linii, co finalnie doprowadzi do braku zgodnej jednej linii zabudowy na omawianym terenie.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżącej poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstaw art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.