Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza w udzieleniu informacji publicznej 1/ umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2/ orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 września 2013r., przesłanym pocztą elektroniczną z adresu: Redakcja "[...]" A. P., z powołaniem się na art. 61 RP, wystąpił do Burmistrza Miasta o udostępnienie mu informacji publicznej, obejmującej wszystkie umowy o dzieło, umowy zlecenia oraz umowy, dotyczące promocji miasta, zawierane przez Gminę w latach 2011 i 2012. Wnioskodawca wnosił o nagranie zeskanowanych umów na nośnik DVD/CD i powiadomienie go mailem o terminie i miejscu odbioru.

W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz, pismem z dnia 8 października 2013 r., z powołaniem się na art. 23g ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę, że uznał, iż strona ubiega się o informację w celu dalszego wykorzystania oraz wezwał wnioskodawcę do złożenia, w terminie 7 dni, wniosku zawierającego wszystkie dane określone w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że we wskazanym we wniosku okresie zostało zawartych 713 umów zlecenia i o dzieło, każda z nich musi być przed udostępnieniem sprawdzona pod względem ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorstwa, co czyni niemożliwym załatwienie wniosku w ustawowym 14 dniowym terminie. Jednocześnie organ, na podstawie art. 13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczył termin załatwienia sprawy do 22 listopada 2013 r.

W punkcie 3 odpowiedzi na wniosek organ ustalił opłatę za udzieloną informację publiczną w wysokości 0,50 zł za każdą zeskanowaną stronę.

Nadto organ poinformował ubiegającego się o dostęp do informacji, że umowy o promocję miasta nie stanowią odrębnej kategorii umów i mieszczą się w kategorii umów zlecenia i o dzieło.

Pismo to zostało doręczone A. P.9 października 2013 r.

Dnia 14 listopada 2013r. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, wskutek nieudostępnienia, w określonym terminie, informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem z 25 września 2013 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu żądania A.P. stwierdził, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał wnioskowanych informacji a w jego ocenie, umowy zlecenia i o dzieło stanowią informację publiczną. Informację taką stanowią też dane personalne osób fizycznych i podmiotów prawnych, które umowy te z miastem podpisały.

W odpowiedzi na skargę organ początkowo wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, strona zwróciła się o udzielenie informacji publicznej w celu dalszego wykorzystania, nie dopełniając wymogów formalnych przewidzianych dla takiego wniosku. Strona przeciwna wnosiła o dopuszczenie dowodów, znajdujących się w aktach sprawy tutejszego Sądu sygn. akt II SAB/Ol 105/13, na okoliczność, dalszego wykorzystania otrzymanych przez wnioskodawcę informacji.

W piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. pełnomocnik organu wnosił o umorzenie postępowania, z uwagi na rozpoznanie wniosków skarżącego w całości, na dowód czego dołączył pismo Burmistrza z dnia 10 stycznia 2014 r. zawierające informację, że żądane umowy zostały nagrane na nośnik CD, którego odbiór wnioskodawca pokwitował 16 stycznia 2014 r.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. skarżący podtrzymał skargę. Potwierdził on otrzymanie płyty CD, o której mowa w w/w piśmie. Mimo to, w jego ocenie, organ nadal pozostaje w bezczynności, ponieważ na dostarczonych mu umowach zostały zaciemnione pola dotyczące oznaczenia strony umowy a na niektórych dodatkowo pola dotyczące oznaczenia przedmiotu umowy. Na tę okoliczność skarżący złożył fotokopie umów z dnia 12 lipca 2012 r. nr OR.2151.9.2012. oraz z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr OR.2151.15.2012.(k.29 i 30 akt sprawy).

Natomiast pełnomocnik skarżącego na rozprawie wycofał się ze stanowiska zajętego przez organ w odpowiedzi na skargę, dotyczącego informacji publicznej do ponownego wykorzystywania. Podtrzymał stanowisko o przedwczesności skargi, ponieważ została ona złożona przed upływem terminu, który organ wyznaczył na załatwienie sprawy z uwagi na dużą ilość żądanych dokumentów. Wyjaśnił, że ostatecznie zeskanowano dla skarżącego ok. 900 stron dokumentów. Pełnomocnik podtrzymał też wniosek zawarty w jego piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U Nr 112, poz.1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) musi być poprzedzone oceną, czy żądanie osoby ubiegającej się o udzielenie informacji publicznej mieści się w jej zakresie przedmiotowym i podmiotowym.

W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Burmistrz, do którego wpłynął wniosek o dostęp do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, z tego powodu, że jest on organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy, decyduje także kryterium rzeczowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Katalog ten nie jest zamknięty. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów, mających charakter publiczny. Informację publiczną może zatem stanowić także treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy władzy samorządowej.

W sprawach ze skarg na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej istotą postępowania sądowego jest ustosunkowanie się przez sąd administracyjny do stanu bezczynności istniejącego w dacie orzekania. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciążył na nim, wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, iż wniosek skarżącego skutecznie wszczął postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Organ, do którego wpłynął wniosek, jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej. Informacja, której domagał się skarżący podlega, z uwagi na przedmiot wniosku, udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Istotne w sprawie jest jednak i to, że po wniesieniu skargi skarżącemu udostępniono umowy cywilnoprawne, w postaci takiej, jaka była określona we wniosku, t.j. zeskanowanych umów nagranych na płytę CD. Kwestią sporną było pomiędzy skarżącym a organem to, czy wniosek został załatwiony w całości, czy też organ pozostaje nadal w bezczynności z tego powodu, że częściowo zanonimizował udostępnione umowy. Należało zatem dokonać oceny, czy takie działanie organu nie naruszało prawa. Organ powoływał się na to, że każdą z ponad 700 umów należało sprawdzić pod kątem ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy. Istotnie, w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednak w sytuacji, gdy organ odmawia udzielenia informacji, z powołaniem się na wymienione przesłanki, to co zasady musiałby wydać decyzję administracyjną, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Od zasady tej mogą być stosowane pewne odstępstwa. Nie można bowiem pominąć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowanym sposobem udostępnienia informacji publicznej, z poszanowaniem dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. W takim przypadku nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji administracyjnej. Udzielenie takiej zanonimizowanej informacji przesądza o braku bezczynności po stronie organu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. I OSK 2267/12 dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl) Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż organ w dniu orzekania przez Sąd nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z dnia 25 września 2013 r. Skarżący kwestionował jednak takie działanie organu twierdząc, że jego wniosek nie został w całości załatwiony z uwagi na zanonimizowanie części danych. Oczywistym jest, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Wynika to jednoznacznie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest to jednak prawo absolutne. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w niniejszej sprawie Sąd musiał wziąć pod uwagę nie tylko treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej ale także zdarzenia, jakie miały miejsce po wniesieniu skargi, w szczególności zakres żądanych informacji. W rozpoznawanej sprawie, jak oświadczył pełnomocnik organu, a skarżący informacji tej nie zaprzeczył, udostępniono wnioskodawcy około 900 stron ponad 700 umów zawieranych przez organy jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, dokonywanie przez Sąd oceny sposobu i zakresu anonimizacji nie było konieczne. W sytuacji, gdy informacja została udzielona, nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udostępnienia, nie znajdowało uzasadnienia. Zważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 zd.1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten nakazuje Sądowi wskazanie zakresu informacji publicznej, która ma być udostępniona a nie nakazanie organowi ponownego rozpoznania sprawy, wszczętej wnioskiem o udzielnie informacji publicznej. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej". W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zbiór wielu informacji utrwalonych na nośniku CD wcześniej nie istniał i organ stworzył go w celu załatwienia wniosku strony. Jak wynika z oświadczenia skarżącego i pełnomocnika organu, wnioskodawca nie był wzywany do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewykazanie takiej przesłanki, co do zasady powoduje wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Sąd uznał jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro wniosek skarżącego został załatwiony, to bezcelowe jest nakazywanie organowi dokonywanie oceny, czy informacja, której domagał się skarżący miała cechy informacji przetworzonej i ewentualnego wydawania decyzji, skoro informacja, choć zanonimizowana, już została udostępniona.

W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że w dacie orzekania przez Sąd, organ nie pozostawał w bezczynności. Tym samym na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne co do skarżonej bezczynności stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, czyli bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, przestał bowiem istnieć w toku postępowania sądowego, na skutek autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w postanowieniu zawartym w pkt 1/ sentencji wyroku.

W sytuacji, gdy organ pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi, Sąd ma obowiązek dokonać oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7). Stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa wart. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku o udzielenie informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, wskazując na błędy formalne złożonego wniosku. Później, w toku postępowania sądowego, uznał wadliwość swojego pierwotnego stanowiska w kwestii dostępu do informacji publicznej do ponownego wykorzystywania i mając na uwadze zapadły w podobnej sprawie wyrok tut. Sądu (wyrok z dnia 29 listopada 2013r., II SAB/Ol 105/13), udzielił żądanych przez wnioskodawcę informacji. Okoliczności te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2/ wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3/ wyroku na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a., w związku z art. 201 § 1 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.