Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do załatwienia wniosku "A" w R. z dnia [...] r. w przedmiocie legalności instalacji centralnego ogrzewania, w sprawie o nr. [...], w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych.

Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w R. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. o nielegalnie powstałych instalacjach centralnego ogrzewania w budynkach przy ul. [...], będących w zasobach Spółdzielni.

Pismem z dnia [...]r. organ wezwał skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez wskazanie daty realizacji robót związanych z przebudową instalacji c.o., zakresu samowolnie wykonanych robót, osoby sprawcy samowoli budowlanej, stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości oraz przedłożenia stosownych dokumentów.

Pismem z dnia [...]r. skarżąca poinformowała, że nie jest możliwe wskazanie daty i zakresu samowolnie wykonanych robót oraz sprawców tych samowoli i wskazała, że o podanie przedmiotowych informacji należy zwrócić się do użytkowników poszczególnych lokali mieszkalnych, w których doszło do samowoli budowlanej. Dołączyła natomiast szereg dokumentów, w tym wyciągi z ksiąg wieczystych, kserokopie protokołów z okresowych kontroli, kserokopie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanych.

Stosownie do zawartej w aktach administracyjnych adnotacji służbowej z dnia [...]r., z uwagi na wielość podmiotów ze sprawy wyodrębniono 117 oddzielnych postępowań. Z akt administracyjnych wynika, że sprawa stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania dotyczy legalności wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr 6 w budynku przy ul. [...] w R. i została oznaczona znakiem [...].

Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], organ z powołaniem na art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił, że przedmiotowy wniosek skarżącej zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie na przewlekłość postępowania. Twierdziła, że wobec niezałatwienia sprawy w terminie organ obowiązany jest – stosownie do art. 36 § 2 k.p.a. – zawiadomić o tym strony z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Jakkolwiek organ wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, to jest on na tyle odległy, że niweczy prawo strony do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie skarżącej wskazane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie nie uzasadniają możliwości rozpoznawania sprawy przez okres 3 lat.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], organ odwoławczy odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu omówiono pojęcie przewlekłości, a następnie stwierdzono, że nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałym stanie faktycznym nie sposób przypisać organowi powiatowemu niedochowanie należytej staranności. Jak bowiem wskazano w piśmie dnia [...] r., organ ten "sukcesywnie prowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, dotychczas przeprowadzono dowód z oględzin w 14 sprawach, łącznie do końca marca 2013 r. zaplanowano przeprowadzenie kontroli w 36 sprawach. Odnośnie trybu załatwienia pozostałych spraw Spółdzielnia została poinformowana postanowieniem w trybie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego". Organ przeprowadził zatem czynności, mające na celu zakończenie postępowania, przy czym zakończenie go w terminie określonym w art. 35 k.p.a. po prostu nie jest możliwe. Organ wojewódzki zgadza się z dominującą linią orzeczniczą, zgodnie z którą natłok spraw i braki kadrowe nie mogą stanowić uzasadnionej przeszkody w załatwieniu sprawy. Jednakże w przedmiotowej sprawie sytuacja jest wyjątkowa. W dniu 1 stycznia 2012 r. rozszerzono właściwość miejscową Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta R., właściwego dotychczas dla miasta na prawach powiatu R., dodatkowo na obszar powiatu [...], w związku z likwidacją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R.. Należy zauważyć, że w chwili obecnej w organie powiatowym jest zatrudnionych 5 pracowników, którzy zajmują się merytorycznym załatwianiem spraw. Sytuacja reorganizacji jest całkowicie niezależna od organu. Należy wziąć pod uwagę, że do organu wpłynęło 118 wniosków skarżącej dotyczących wykonania ogrzewania etażowego w budynkach z początku XX w. Postępowania w takim przedmiocie cechują się dużym stopniem skomplikowania, albowiem zazwyczaj instalacje ogrzewania wykonywano w różnych okresach czasu, nieraz odległych, zatem brak jest już osoby inwestora. Organ na miarę posiadanych możliwości przystąpił do rozpoznawania wniosków. Z uwagi na stan kadrowy Inspektoratu poświęcenie całej uwagi rozpoznaniu wniosków skarżącej spowodowałoby paraliż organu w innych zakresach jego działalności, w tym np. prowadzenia postępowań odnośnie budynków grożących bezpośrednio zawaleniem. Przyjęty przez organ sposób postępowania, zdeterminowany okolicznościami natury obiektywnej, zdaje się zapewniać pogodzenie konieczności rozpoznania wniosków z wykonywaniem innych ustawowych zadań Podkreślono też, że organ powiatowy zawiadomił skarżącą w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na przewlekłość prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, zarzucając temu organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminach wskazanych w tym przepisie, art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłok oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy odpowiadającego co najmniej 7-krotności maksymalnego terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i rozstrzygnięcia sprawy w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Wniosła też o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że organ nie może usprawiedliwiać wydłużenia załatwienia sprawy faktem, że rozszerzono jego właściwość miejscową. Przede wszystkim właściwość ta została rozszerzona już po wszczęciu postępowania i upływie terminu do załatwienia sprawy z art. 35 § 1 k.p.a. Nadto nie może spotkać się ze zrozumieniem twierdzenie, że organ nie jest w stanie sprostać ilości spraw rozstrzyganych zgodnie z nową właściwością miejscową w ciągu roku od jej rozszerzenia. Wskazała, że w dacie wydania postanowienia organu wyższego stopnia, tj. w dniu [...]r., minął już niemal rok od daty rozszerzenia właściwości miejscowej organu. Tak długi czas nadal nie pozwolił organowi na załatwienie sprawy. Nie jest zrozumiałym dla skarżącej tak dalece idący paraliż organizacyjny organu administracji publicznej. Podkreślono, że na strony nie można przenosić ciężaru obciążenia organów w związku z rozszerzeniem właściwości miejscowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu wskazał, że pismo skarżącej inicjujące wszczęcie postępowań dotyczy aż 118 odrębnych spraw zróżnicowanych m.in. pod względem osoby inwestora, zakresu robót, okresu realizacji robót, jak i miejsca ich wykonania. Organ sukcesywnie prowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, dotychczas przeprowadzono dowód z oględzin w 26 sprawach, łącznie do końca marca 2013 r. zaplanowano przeprowadzenie kontroli w 36 sprawach. Odnośnie terminu załatwienia pozostałych spraw skarżąca została poinformowana postanowieniem wydanym w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Ponadto postępowanie w przedmiotowych sprawach z uwagi na odległy okres realizacji robót wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znaczącym zakresie. Organ wskazał ponadto na dane wskazujące ilość prowadzonych przez niego spraw, a także na skład osobowy i stwierdził, z uwagi na dużą ilość spraw i nieadekwatny do nałożonych na organy nadzoru budowlanego zadań skład osobowy, załatwienie ww. spraw w krótszym czasie doprowadziłoby do nieuzasadnionych opóźnień w załatwieniu spraw kierowanych do Inspektoratu przez inne podmioty.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez skarżącą skargi na przewlekłość prowadzonego przez zaskarżony organ postępowania, doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżąca wyczerpała przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedziła bowiem wniesieniem do organu wyższej instancji stosownego zażalenia.

Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd stwierdza, iż niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała i ma nadal miejsce przewlekłość.

Odnośnie samego pojęcia przewlekłości wskazać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle.

Wskazać też należy, że po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej okresu, liczonego stosownie do art. 35 § 3 i 5 k.p.a., organ obowiązany jest, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., powiadomić strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, zarówno z przyczyn niezależnych, jak i zależnych od organu, a także wskazać nowy termin rozpoznania sprawy. Jednak samo powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego postępowania. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu administracyjnego.

Wskazanie przez organ w postanowieniu, o którym mowa powyżej, że ze względu na dużą liczbę prowadzonych postępowań wniosek strony nie może zostać rozpoznany w terminie, nie tylko nie wskazuje na to, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu ale wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. W żadnej bowiem mierze tak długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Skład orzekający wskazuje w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z problemów organizacyjno-kadrowych, jakie mogą dotknąć organ administracji publicznej. Żadne jednak tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że po wniesieniu przez skarżącą wniosku z dnia [...]r. jedyną czynnością organu było wezwanie wnioskodawczyni do udzielenia odpowiedzi na postawione jej pytania. Akta sprawy nie świadczą o tym, by po dniu [...]r. organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy (poza formalnym rozdzieleniem spraw).

W konsekwencji powyższych rozważań skarga w części dotyczącej oceny prowadzonego przez organ postępowania jako prowadzonego przewlekle musiała zostać uwzględniona. Uwzględniając skargę Sąd zobowiązał organ do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżącej z dnia [...]r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi. Termin ten, w obliczu faktu, iż wniosek już od września 2011 r. zalega w organie, Sąd uważa za właściwy. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że określony w wyroku termin do załatwienia wniosku skarżącej przez organ liczy się od dnia doręczenia akt niniejszej sprawy temu organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty udzielenia przez skarżącą odpowiedzi na wezwanie organu w listopadzie 2011 r. organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Z naprowadzonych wyżej przyczyn za taką czynność nie może być bowiem uznane postanowienie z dnia [...]r zawiadamiające o terminie rozpatrzenia wniosku.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł oraz kwotę 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., pryz uwzględnieniu § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) - Dz. U. z 2013 r., poz. 490.