Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi B. Z., C. Z. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia [...] r. o nr [...]; 2. określa że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz B. i C. małżonków Z. solidarnie kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania

/UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej PPIS albo organ I instancji) dnia 5 października 2012 r., działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. 2011 r., nr 112, poz. 1263 ze zm., dalej uppis), art. 26 §1 i 4 oraz art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej upea), wobec niewykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2008 r., nr 234, poz. 1570 ze zm., dalej ustawa z 2008 r.), dotyczącego poddania dziecka J. Z. ur. [...] października [...] r. szczepieniu ochronnemu w zakresie II dawki przypominającej błonicy i tężcowi, wystawił tytuł wykonawczy nr [...], znak [...], wskazując jako zobowiązanych rodziców małoletniej B. i C. Z. (dalej zobowiązani) oraz stwierdzając, że opisany powyżej obowiązek jest wymagalny i należy wobec tego wszcząć postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do jego wykonania.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2012 r.) PPIS działając na podstawie art. 12 ust. 1 uppis oraz art. 119 i art. 122 §1-2 upea nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 100 zł, celem wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z [...] października 2012 r., nr [...], polegającym na obowiązkowym poddaniu szczepieniu ochronnemu, wymierzając również na podstawie art. 64a §1 pkt 1 upea opłatę za czynności egzekucyjne oraz orzekając o terminie i sposobie uiszczenia grzywny.

W uzasadnieniu PPIS wyjaśnił, że nałożona grzywna w kwocie 100 złotych powinna zmotywować osobę zobowiązaną do realizacji obowiązku, czyli jest adekwatna do występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Zażalenie na powyższe postanowienie pismem które wpłynęło do PPIS [...] grudnia 2012 r. wnieśli zobowiązani, kwestionując celowość nałożonego obowiązku poddania Ich dziecka obowiązkowemu szczepieniu, które może wywołać niekorzystne skutki zdrowotne.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r.) Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej WPWIS albo organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu organ II instancji opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b uppis, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 46, poz. 275, ze zm.). Ustawa nakłada obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Zawarta jest w niej delegacja ustawowa dla określenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, do określenia osób lub grup osób obowiązanych do poddania się szczepieniom, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepienia na te osoby. Wydane na mocy delegacji ustawowej (a utrzymane w mocy na podstawie przepisów przejściowych) rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz. U. 2011 r., nr 182, poz. 1086) ustala obowiązkowe szczepienia ochronne. Zatem obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z przepisów prawa. W przypadku jego niewykonania, właściwy organ tj. PPIS jest uprawniony, jako wierzyciel obowiązku, do żądania wykonania go w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jest poprzedzenie go upomnieniem, które zostało dostarczone rodzicom w dniu 17 sierpnia 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] lutego 2013 r. zobowiązani (dalej skarżący) zaskarżyli postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., wnosząc o jego uchylenie oraz zwracając uwagę na bezprawność wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie oraz zbyt dużą jej wysokość (k. 4 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z [...] marca 2013 r., nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 10 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli zostały w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie WPWIS z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności egzekucyjne, na podstawie których na skarżących nałożona została grzywna w kwocie 100 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...].

Zgodnie z art. 122 ust. 1 upea, grzywna w celu przymuszenia nakładana jest przez organ egzekucyjny, który przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, który wcześniej nie został doręczony. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności poddał analizie właściwość rzeczową organu egzekucyjnego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2008 r., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z 2008 r. wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Co niezwykle istotne, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Twierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa pozwala zastanowić się nad organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania. Zgodnie z art. 20 ust. 1 upea organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza upea wskazuje więc, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 upea wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 142).

Konsekwentnie możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. Rozważenia więc wymagało, czy organy powyższe są wyraźnie umocowane do prowadzenia egzekucji dotyczącej obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z uppis, organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 uppis. Zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Ustawa z 2008 r. nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że jak powyżej wskazano obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 upea, a tym samym do nakładania grzywny w celu przymuszenia, był powiatowy inspektor sanitarny. Organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Stąd też organy inspekcji sanitarnej nie były właściwe co do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu. Tak samo w orzecznictwie NSA wskazano, że z uwagi na brak władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałoby poddanie małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu nie ma podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 upea, a tym samym do nakładania grzywny w celu przymuszenia, był powiatowy inspektor sanitarny (wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12, baza orzeczeń NSA).

Zgodnie z art. 18 upea, jeżeli przepisy upea nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy kpa. Na gruncie postępowania egzekucyjnego ustawodawca dozwala na wykorzystanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym zamiast decyzji na gruncie egzekucyjnym stwierdzeniu nieważności mogą podlegać wydawane w toku postępowania postanowienia (tak zob. K. Sobieralski, Stosowanie procedury administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w orzecznictwie sądów administracyjnych, w: red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Aktualne problemy postępowania egzekucyjnego w administracji, Wrocław 2013 r., str. 46-47). Z tego względu, kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie WPWIS oraz poprzedzające je postanowienie PPIS, jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, podlegały stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 18 upea.

Marginalnie należy zauważyć, że samo twierdzenie skarżących o potencjalnym zagrożeniu dla życia lub zdrowia małoletniej, powstałym w związku z obowiązkiem poddania szczepieniom ochronnym, z punktu widzenia wyraźnych obowiązków ustawowych nie może stanowić podstawy do zaniechania jego wykonania. Należy przy tym zauważyć, że niniejsza sprawa nie była tożsama z pozostałymi skargami wniesionymi przez skarżących do tutejszego Sądu na postanowienia zapadłe w przedmiocie zgłoszonych zarzutów co do prowadzonych dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych, dotyczących poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym dwóch córek skarżących.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne było prowadzone przez organ niewłaściwy – powiatowego inspektora sanitarnego, a nie wojewodę, posiadającego ogólną właściwość do jego prowadzenia. Mając powyższe na względzie Sąd, w pkt 1na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 18 upea stwierdził nieważność postanowienia z dnia 7 stycznia 2013 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 19 listopada 2012 r.

PPIS jest zobowiązany do przekazania sprawy do organu właściwego, natomiast w ramach ponownie prowadzonego postępowania egzekucyjnego niezbędne jest spełnienie wszystkich ustawowych obowiązków dotyczących formy tytułu egzekucyjnego. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, czy małoletnia pozostaje pod władzą rodzicielką obydwojga rodziców, a w konsekwencji właściwe zakreślenie podmiotów zobowiązanych.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane.

W pkt 3 Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od WPWIS na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.