Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy A w Ł. na decyzję Dyrektora A w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora A w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora A w Ł. na rzecz Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy A w Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.

II SA/Łd 310/19

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia 11 lutego 2019 r., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej u.d.i.p.), Oddział Terenowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy A w Ł. wystąpił o przedstawienie wydatków A w Ł. na wynagrodzenia: wszystkich ordynatorów/kierowników oddziałów, kierowników klinik, kierowników zakładów, kierowników pionów, kierowników poradni oraz dyrektora szpitala i zastępców dyrektora ds. onkologii, ds. lecznictwa, ds. promocji i rozwoju, ds. ekonomiczno-finansowych, ds. administracyjno-technicznych, ds. pielęgniarstwa w roku 2018, z wyszczególnieniem wydatków brutto na wynagrodzenie zasadnicze wypłacone na każdym z wymienionych stanowisk, dodatek funkcyjny wypłacony na każdym z wymienionych stanowisk, premię wypłaconą na każdym z wymienionych stanowisk, nagrodę wypłaconą na każdym z wymienionych stanowisk, wynagrodzenie za dyżury medyczne w przypadku pełnienia dyżurów medycznych, łącznego wynagrodzenia brutto wypłaconego na każdym z wymienionych stanowisk.

Pismem z dnia 20 lutego 2019 r. z-ca dyrektora ds. ekonomiczno-finansowych, z powołaniem się na art. 15 w zw. z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniach osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1252 ze zm.), poinformował o wynagrodzeniu zasadniczym dyrektora, dodatku za staż pracy, premii uznaniowej oraz premii wypłaconej w listopadzie 2018 r. zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 6 listopada 2018 r.

Natomiast decyzją z tej samej daty Dyrektor A w Ł., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wskazano, że wynagrodzenia osób zatrudnionych na stanowiskach wymienionych we wniosku, innych niż dyrektor, nie mogą zostać ujawnione, gdyż mają zastosowanie ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wszystkim osobom zatrudnionym na tych stanowiskach przysługuje pewien zakres kompetencji decyzyjnej w ramach Centrum, a zatem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pełnią one funkcję publiczną, ponieważ realizują nałożone na szpital zadania publiczne. Okoliczność ta nie przesądza, że prywatność takich osób podlega ograniczeniu. W sytuacji, gdy żaden przepis szczególny nie stanowi o jawności wynagrodzeń takich osób, jak ma to miejsce w przypadku kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie ma podstawy prawnej do ujawnienia informacji o zindywidualizowanej wysokości ich wynagrodzeń, o ile brak jest na to ich zgody.

Jednocześnie organ wskazał na treść art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, wywodząc z jego treści, że organizacja związkowa nie może uzyskać od pracodawcy informacji o wysokości wynagrodzenia konkretnego pracownika bez jego zgody.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Odwołujący zwrócił uwagę, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, a OZZL nie żąda informacji, które wkraczałyby w jakikolwiek sposób w "życie prywatne" poszczególnych osób.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor A w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu organ ponownie przywołał treść art. 28 ustawy o związkach zawodowych, wskazując, że w świetle tego przepisu informacje o wynagrodzeniach poszczególnych osób są zbędne do prowadzenia działalności związkowej. Dla realizacji ustawowych i statutowych zadań związku zawodowego wystarczające jest bowiem pozyskanie informacji przetworzonych w postaci danych statystycznych dotyczących zasad wynagradzania poszczególnych grup pracowników, która zawiera pewien stopień ogólności. Ustawodawca w ustawie o związkach zawodowych, stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczył uprawnienia kontrolne związków zawodowych dotyczące wysokości wynagrodzenia pracowników do informacji ogólnych, a nie dotyczących konkretnego pracownika. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż wysokość wynagrodzenia kwalifikuje się jako dobro osobiste, leżące w sferze prywatnego życia pracownika, zaliczana również do danych osobowych pracownika, których administratorem jest pracodawca. Ujawnienie przez pracodawcę wysokości wynagrodzenia pracownika osobie nieupoważnionej może doprowadzić do odpowiedzialności karnej z sankcjami przewidzianymi w art. 107 ustawy o ochronie danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli stała się decyzja Dyrektora A w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ odmówił udostępnienia informacji odnoszących się do wynagrodzeń: ordynatorów/kierowników oddziałów, kierowników klinik, kierowników zakładów, kierowników pionów, kierowników poradni oraz zastępców dyrektora ds. onkologii, ds. lecznictwa, ds. promocji i rozwoju, ds. ekonomiczno-finansowych, ds. administracyjno-technicznych, ds. pielęgniarstwa w roku 2018, z wyszczególnieniem wydatków brutto na wynagrodzenie zasadnicze wypłacone na każdym z wymienionych stanowisk, dodatek funkcyjny wypłacony na każdym z wymienionych stanowisk, premię wypłaconą na każdym z wymienionych stanowisk, nagrodę wypłaconą na każdym z wymienionych stanowisk, wynagrodzenie za dyżury medyczne w przypadku pełnienia dyżurów medycznych, łącznego wynagrodzenia brutto wypłaconego na każdym z wymienionych stanowisk.

Jako podstawę odmowy udostępnienia informacji organ wskazał treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ powołał się również na art. 28 ustawy o związkach zawodowych, z którego zdaniem organu wynika ograniczony przedmiotowo zakres informacji, jaki może być przez pracodawcę udostępniony związkowi zawodowemu odnośnie do wynagrodzeń w zakładzie pracy.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przypomnienie, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i znajduje potwierdzenie w treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w świetle którego każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2296/16, CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że strona skarżąca, jako organizacja pracownicza, jest uprawniona na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej.

Należy przy tym zwrócić uwagę na odrębność i niezależność uprawnienia wynikającego z przepisów u.d.i.p. od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu w zakresie dostępu do informacji na gruncie przepisów ustawy o związkach zawodowych. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 21 grudnia 2018 r., II SAB/Op 111/18 przepis art. 28 ustawy o związkach zawodowych, regulując obowiązek udostępniania informacji związkom zawodowym, określa odmienne zasady i tryb tego dostępu, w stosunku do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie wskazanego przepisu jest wyłącznie pracodawca, a udostępniana przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest też jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Oznacza to, że inne są przesłanki oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Przewidziany w tym przepisie tryb jest niezależny od tego, jaki został zagwarantowany w ustawie regulującej dostęp do informacji publicznej. Stanowi wobec niej lex specialis i nie podlega ocenie w ramach dostępu do informacji publicznej.

W konsekwencji, jeżeli przedmiot żądanej informacji stanowi informacja posiadająca walor informacji publicznej, nie znajduje zastosowania art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnione będzie zatem stwierdzenie, że przyjmując taką kwalifikację żądanej informacji, organ nie ma podstaw do powoływania się na ograniczenia wynikające z art. 28 ustawy o związkach zawodowych.

Rozważenia zatem wymaga, czy z rozpoznawanej sprawie w istocie mamy do czynienia z informacją publiczną i czy istniały podstawy do powołania się przez organ na art. 5 ust. 5 u.d.i.p.

Wojewódzkie A w Ł. jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, który działa na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 618, ze zm.). Podmiotem tworzącym szpital jest samorząd województwa [...], a centrum działa w oparciu o środku publiczne.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, nie stanowiąc wyliczenia zamkniętego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Wniosek strony skarżącej jako odnoszący się do kwestii wydatkowania środków publicznych odnosi się zatem do informacji publicznej.

Odpowiedzi wymaga natomiast, czy trafne jest powoływanie się na prywatność osób fizycznych pełniących stanowiska wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako podstawy odmowy udzielenia informacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano bowiem, że wysokość wynagrodzenia kwalifikuje się jako dobro osobiste, leżące w sferze prywatnego życia pracownika, a informacja o wysokości wynagrodzenia zaliczana jest do danych osobowych pracownika, podlegających ochronie.

Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej związane z ochroną prywatności osoby fizycznej. Wyraźnego podkreślenia wymaga jednak, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W konsekwencji należy stwierdzić, że na skutek wniosku o udostępnienie informacji o wynagrodzeniach osób zatrudnionych na określonych stanowiskach organ winien przeanalizować zakres zadań powierzonych tym osobom (w oparciu o umowy o pracę, zakres obowiązków, regulamin organizacyjny etc.) i stwierdzić jednoznacznie, czy osoby te są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznych nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18, LEX nr 2523767). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 4 lipca 2018 r., II SA/Gd 235/18, wskazał, że za osobę publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji w ramach instytucji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych spotyka się pogląd, że lekarz zatrudniony w publicznej służbie zdrowia może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną, gdy łączy swój zawód z funkcjami o charakterze administracyjnymi (dotyczy to m.in. ordynatorów czy kierowników klinik). W tym miejscu zauważyć należy, że w decyzji z dnia [...] organ przyznał, że żądana informacja dotyczy informacji publicznej, gdyż obejmuje osoby, którym przysługuje pewien zakres kompetencji, a zatem pełnią one funkcje publiczne. Twierdzenie to jest lakoniczne, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów odnoszących się do zakresu obowiązków osób objętych wnioskiem, które umożliwiałyby zweryfikowanie przez Sąd w sposób jednoznaczny przyjętego założenia. Tym samym, z uwagi na fakt, że wniosek istotnie dotyka kwestii "wrażliwych", w ocenie Sądu, zasadnym jest przeprowadzenie przez organ dokładnej analizy zadań powierzonych w/w osobom w celu jednoznacznego ustalenia, czy wykonują one funkcje publiczne.

W przypadku gdy rodzaj wykonywanych obowiązków służbowych jednoznacznie wskaże na fakt, że dana osoba na gruncie u.d.i.p. jest uznawana za osobę pełniącą funkcję publiczną, informacje dotyczące wydatkowania środków na jej wynagrodzenie nie będą korzystać z ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.

W ocenie Sądu, brak możliwości udostępnienia informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, wobec brzmienia zdania 2 art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie może również być usprawiedliwiany argumentem, że nie istnieje żaden przepis szczególny, który wprowadzałby wprost zasadę jawności wynagrodzeń osób zajmujących stanowiska, które są przedmiotem wniosku strony skarżącej jak to zdaniem organu ma miejsce w art. 15 w zw. z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 3 marca

2000 r. o wynagrodzeniach osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi w odniesieniu do dyrektora placówki. Poza oceną tut. Sądu pozostają natomiast powoływane przez organ motywy ustawodawcy odnośnie do nowelizacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, dokonanej ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2019 r., poz. 371).

Reasumując, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy nie sposób w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy osoby objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pełnią funkcje publiczne i czy ma do nich zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia ta podlega wyjaśnieniu przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej przy uwzględnieniu poczynionych powyżej rozważań.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.

k.ż.