Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 447/06 w sprawie ze skargi R. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o zmianę mieszkania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 447/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o zmianę mieszkania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż w dniu 13 czerwca 2005 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rabce – Zdroju wpłynął wniosek R. T. o zamianę mieszkania. We wniosku skarżący szczegółowo opisał swoje warunki mieszkaniowe, sytuację zdrowotną, finansową, rodzinną oraz wieloletnie starania o uzyskanie mieszkania.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Rabce – Zdroju, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższy wniosek Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w Rabce - Zdroju, zgodnie z właściwością.

W zażaleniu na powyższe postanowienie R. T. ponownie opisał swoją sytuację mieszkaniową i życiową oraz podniósł, że od 25 lat składa do Urzędu w Rabce – Zdroju prośby o jeden pokój mieszkalny z własnym węzłem wodno – kanalizacyjnym. Skoro Ośrodek Pomocy Społecznej w Rabce – Zdroju nie dba o to, aby mógł mieszkać w normalnym pokoju w Rabce -Zdroju, to prosi o skierowanie jego prośby do innego miasta, np. Nowego Targu, Jordanowa, Nowego Sącza.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 - 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina realizuje te zadania wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W dniu 21 grudnia 2001 r. Rada Miasta Rabka - Zdrój podjęła uchwałę Nr XL/310/01 w sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Rabka - Zdrój. W świetle § 3 i § 5 załącznika Nr 1 do uchwały, wynajmującym lokale mieszkalne jest Rabka - Zdrój, reprezentowana przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Rabce - Zdroju. Zatem organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku R. T. o zamianę lokalu komunalnego jest Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Rabce Zdroju. Skoro art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, to Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rabce - Zdroju zobligowany był w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do niezwłocznego przekazania sprawy do organu właściwego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie R. T. zakwestionował przekazanie jego wniosku do organu właściwego. Podał, że w ogłoszeniach przed Ośrodkiem Pomocy Społecznej zamieszczona była informacja o wolnych mieszkaniach w Nowym Targu i w takiej sytuacji jego sprawa powinna zostać przekazana do powiatu w Nowym Targu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podkreślając, że zarzuty o powinności przekazania wniosku do Starosty Powiatu Nowotarskiego nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd zaznaczył, iż zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je, w drodze postanowienia, do organu właściwego. Sąd podkreślił, że organ, który jest niewłaściwy w sprawie ma obowiązek przekazać podanie do organu właściwego, a nie do organu wskazywanego jako właściwy przez stronę. Nadto zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Przytaczając przepisy art. 4 ust. 1 – 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), Sąd wskazał, iż obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych nałożony na gminy dotyczy wspólnoty samorządowej. Z kolei art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Tym samym nałożony na gminy obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych dotyczy mieszkańców danej gminy, a nie mieszkańców innych gmin. A zatem, brak jest podstaw prawnych do żądania, aby wniosek mieszkańca danej gminy dotyczący otrzymania lokalu komunalnego był kierowany do innej gminy niż gmina, na terenie której zamieszkuje wnioskodawca. W myśl § 3 i § 5 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miasta Rabka - Zdrój z dnia 21 grudnia 2001 r. Nr XL/310/01 wynajmującym lokale mieszkalne jest Rabka - Zdrój, reprezentowana przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Rabce - Zdroju.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. T., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata H. G.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę przepisu art. 145 § 1 podpunkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 oraz 9 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia przepisów art. 7 i 9 k.p.a.,

- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę przepisu art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak było możliwości przekazania wniosku skarżącego do Starosty Powiatu Nowotarskiego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne R. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. T. podniósł, iż jego wniosek o zmianę mieszkania winien zostać przekazany przez organ I instancji, zgodnie z jego życzeniem do organów powiatu nowotarskiego.

W ocenie skarżącego Sąd z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie wziął pod uwagę, iż organ naruszył art. 7 i 9 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. organy administracji powinny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy skarżącego zgodnie z jego słusznym interesem. Nadto skarżący nie został – z obrazą art. 9 k.p.a. – pouczony przez organ jakie kryteria musiałby spełniać, aby móc starać się o mieszkanie zamienne w Gminie Nowy Targ.

Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia przepisu art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy prowadzi do wniosku, że skoro Gmina ma obowiązek tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób, to nie jest wykluczona możliwość poczynienia przez organ starań o skorzystanie z zasobu innej gminy, która takowym dysponuje. Skarżący stwierdził, iż organ – wobec wyraźnej prośby skarżącego - był zobowiązany udzielić mu wskazówek co do możliwości i warunków koniecznych do wstąpienia ze stosownym wnioskiem do Gminy w Nowym Targu.

W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2008 r. R. T. ponownie stwierdził, iż wobec braku dobrej woli Urzędu Miasta Rabki i braku lokalu dla skarżącego w Rabce, woli otrzymać mieszkanie w Jabłonce lub Nowym Targu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337).

A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wadliwie ocenił, iż zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie wydano w zgodzie z art. 65 § 1 k. p. a. Jak stanowi przepis art. 65 § 1 k. p. a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m. in. w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji/ postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68). Dla prawidłowego bowiem rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony (po odpowiednim pouczeniu strony – zgodnie z art. 9 k.p.a. – o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania). W tym celu organ administracji winien wyjaśnić rzeczywisty zamiar strony. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organy nie dostrzegają obowiązków ciążących na nich z mocy art. 9 k.p.a. Postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy wydane zostało bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony. Z pisma R. T. z dnia 13 czerwca 2005 r. nie można było jednoznacznie wnioskować, że skarżący domaga się zamiany zajmowanego pomieszczenia na odpowiedni lokal mieszkalny w Gminie Rabka – Zdrój. Natomiast ze złożonego zażalenia wynika już wyraźnie, iż R. T., nie spodziewając się otrzymania lokalu mieszkalnego w Rabce – Zdrój i wiedząc w o wolnych mieszkaniach w innych miejscowościach, wniósł o skierowanie jego prośby do innego miasta, np. Nowego Targu, Jordanowa, Nowego Sącza.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) nakłada na gminę obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina wykonuje te zadania wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób – ust. 3 art. 4 tej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy – podobnie art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mieszkańcem gminy jest więc osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie gminy, tj. przebywa w tej gminie z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). Brak lokalu mieszkalnego na obszarze gminy nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, iż dana osoba ma na terenie gminy miejsce zamieszkania. Dla uznania danej osoby za mieszkańca gminy nie ma też znaczenia czas zamieszkiwania w gminie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt. OSK 883/04, mieszkaniec to człowiek stale gdzieś mieszkający, lokator, obywatel. Mieszkańcami gminy będą zatem zarówno osoby zamieszkujące i zameldowane na jej terenie na pobyt stały, jak i osoby niezameldowane, ale przebywające w danej miejscowości na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumianym swoim mieszkańcom gmina obowiązana jest tworzyć warunki umożliwiające zaspokajanie ich potrzeb mieszkaniowych.

Wprawdzie przynależność do wspólnoty gminnej powstaje, istnieje i gaśnie z mocy prawa, jednak pamiętać należy, iż obligatoryjność i niezbywalność przynależności do wspólnoty gminnej nie jest przymusem ciągłej przynależności do konkretnej gminy. Osoba fizyczna może swobodnie zmienić swą przynależność samorządową, osiedlając się na terytorium innej gminy. Uzyskanie członkostwa danej wspólnoty gminnej następuje z chwilą zamieszkania na terenie gminy, a wygaśnięcie przynależności do niej - z chwilą utraty miejsca zamieszkania na terenie gminy, np. na skutek osiedlenia się na obszarze innej gminy. W tym miejscu przypomnieć należy, iż postanowienia art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantują każdemu człowiekowi wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wolność jednostki w tym zakresie może podlegać jedynie ograniczeniom przewidzianym w ustawie. Z powyższych względów szczególnie istotne są obowiązki obciążające organy administracji publicznej z mocy art. 9 i art. 7 k.p.a. Nadto organy administracji publicznej jednej gminy nie mogą "wyręczać" organów innej gminy w podejmowaniu rozstrzygnięć w zakresie spraw przynależnych tej drugiej gminy. Dotyczy to także przypadków, gdy w ocenie organów administracji publicznej gminy, której mieszkańcem jest wnioskodawca, organ tej drugiej gminy nie będzie mógł spełnić oczekiwań wnioskodawcy. Niezależnie od powyższego pamiętać należy, iż w przepisie art. 65 § 1 k.p.a. chodzi o sytuacje, kiedy organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w "sprawie". W drodze postanowienia następuje przekazanie "sprawy". A zatem, forma postanowienia dla czynności przekazania znajduje zastosowanie nie do każdego podania, lecz jedynie do podań inicjujących postępowanie w "sprawach" administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przepis ten zakreśla granice podmiotowe i przedmiotowe, w jakich może być wydane postanowienie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Forma postanowienia może być stosowana wyłącznie w sprawach kończących się decyzją administracyjną i mogą ją stosować jedynie organy administracji publicznej. Zakres pojęcia "organ administracji publicznej" używany w przepisach k.p.a. został zdefiniowany w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Przekazywanie podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. może więc nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, tj. sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji skupił się na pojęciu wspólnoty samorządowej pomijając inne kwestie leżące w granicach oceny legalności zaskarżonego postanowienia. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien rozważyć ponownie sprawę także w aspekcie art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jak też mieć na uwadze powyższe rozważania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi H. G. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zawarł w punkcie drugim skargi kasacyjnej.