Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skarg M. G., M. G., B. L., W. L., B. N. i M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargi.

Wnioskiem z dnia [...] A Spółka z o.o. w W. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na rozbudowę centrum logistycznego w B., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Do wniosku dołączono m. in. decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wraz ze zmieniającą ją decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Centrum Logistycznego przy ul. [...] w B.". W decyzji tej w pkt 5 stwierdzono, że nie ma podstaw do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na realizację przedsięwzięcia określonego jako rozbudowa centrum logistycznego, w skład którego wchodzą: rozbudowa hali magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym, budowa hali magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym, budowa portierni, budowa układu komunikacyjnego (drogi, place manewrowe, parkingi) a także budowa instalacji infrastruktury technicznej. W decyzji tej stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie wykracza poza granice działek, na których inwestycja będzie realizowana. Stroną postępowania na budowę był wyłącznie inwestor. Decyzja została doręczona stronie [...].

Pismem z dnia [...] z wnioskami o wznowienie postępowania zwrócili się: A. i M.K., B. i W.L., M. i M.G., B. i M.N. W jednobrzmiących wnioskach wskazano, że wnioskodawcy posiadając przymiot stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bez własnej winy nie brali w nim udziału. Wnioskodawcy są właścicielami działek położonych w sąsiedztwie terenu objętego pozwoleniem. Organ winien z urzędu ustalić krąg stron postępowania, mając na względzie obszar oddziaływania obiektu. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w tym obszarze są stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ich działki nie muszą bezpośrednio graniczyć z terenem inwestycji. To, że działki wnioskodawców są oddzielone drogą od terenu objętego pozwoleniem nie ma zatem decydującego znaczenia w sprawie. Droga ta jest wąska i nie stanowi żadnej izolacji przed oddziaływaniem centrum logistycznego. Nadto droga ta jest także drogą dojazdową do działek wnioskodawców i jako droga publiczna będzie w przyszłości także wykorzystywana przez inwestora, co dodatkowo pogorszy warunki panujące w okolicy, droga ta nie zniweluje, lecz jeszcze spotęguje negatywne oddziaływanie inwestycji. Obszar oddziaływania winien być ustalany z uwzględnieniem charakteru inwestycji i uwarunkowań terenu. Jak wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizacje inwestycji, centrum logistyczne będzie źródłem niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń (na etapie budowy maszyny budowlane i transport, a na etapie eksploatacji transport samochodowy) przy czym przewiduje się sześciokrotny wzrost zanieczyszczeń. Dodatkową uciążliwość będzie stanowić wzmożony ruch samochodów ciężarowych. W obszarze tych uciążliwości znajdują się działki wnioskodawców.

Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podając w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a.

W następnej kolejności Starosta [...] decyzją z [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosków, orzekł o odmowie uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, albowiem działki wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie ustala się w oparciu o przepisy prawa, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przy inwestycjach mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustalenie stron postępowania następuje także w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, która określa m. in. konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego oddziaływania. W badanym przypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie przewidziała konieczności ustanowienia takiego obszaru. Natomiast projekt budowlany potwierdza spełnienie przez realizowane obiekty standardów technicznych. W szczególności zachowane są parametry dotyczące zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Hala rozbudowywana znajduje się w odległości 63,93 m od granicy nieruchomości objętej inwestycją i 110 m w linii prostej od budynku małżonków N. (najbardziej zbliżonego do terenu inwestycji). Natomiast hala nowo budowana znajduje się 16,61 m od granicy nieruchomości objętej inwestycją i 22 m w linii prostej od budynku małżonków N. Przewidywana wysokość hal wynosi [...] m, zatem nie będą one bezpośrednio oddziaływać na działki wnioskodawców, w szczególności nie będą pozbawiać dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych, gdyż zachowany jest warunek z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (zachowana jest minimalna odległość odpowiadająca wysokości przesłaniania: [...] m). Skoro działki wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zatem nie byli oni stroną postępowania o pozwolenie na budowę i brak ich uczestnictwa w tym postępowaniu nie świadczy o jego wadliwości.

Odwołania od tej decyzji złożyli: A. i M.K., B. i W.L., M. i M.G., B. i M.N. W odwołaniach tych podnieśli te same argumenty, które wcześniej zawarli we wnioskach o wznowienie postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że zebrany materiał sprawy nie daje podstaw do uznania, że działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania wyznacza się na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Dla planowanej inwestycji przepisami tymi są przepisy z zakresu ochrony środowiska, inwestycja jest bowiem zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573). Jednak w wydanej dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie została stwierdzona konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, który byłby podstawą do uznania właścicieli nieruchomości w nim położonych za strony postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta B. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody (...) jest ostateczna i jej ustalenia są wiążące dla organu udzielającego pozwolenia na budowę. Działki wnioskodawców nie znajdują się także w obszarze wyznaczonym warunkami technicznymi. Odległości inwestycji od granic działki wynosi od 16 do 63 m., nie są także naruszone przepisy § 13 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulujące kwestie zacienienia. Także te przepisy nie mogą zatem stanowić podstawy do uznania, że działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i w konsekwencji, że są oni stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody zostały wniesione przez M.G. i M.G., B.L. i W.L., B.N. i M.N. Zarządzeniami Sądu z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 437/09 i z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 439/09 skargi te zostały połączone ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 430/09 ze skargi M.G. i M.G., celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W skargach zwrócono się o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania o pozwolenie na budowę oraz z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak właściwego wyjaśnienia i rozważenia sprawy. W uzasadnieniu obszernie zacytowano fragmenty orzeczeń dotyczące kwestii stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano, że skarżący zgadzają się ze stanowiskiem, że krąg stron tego postępowania wyznaczają przepisy odrębne regulujące związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Dalej podniesiono, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należą nie tylko przepisy regulujące warunki techniczne, są nimi także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska. Organ winien zatem każdorazowo ustalić, mając na uwadze charakter inwestycji, wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar oddziaływania. Jednocześnie jednak, w oparciu o przedstawione orzeczenia sądów skarżący wyrazili pogląd, że strona domagająca się udziału w postępowaniu powinna jedynie legitymować się tytułem do nieruchomości i wskazać, że znajduje się ona w sąsiedztwie inwestycji oraz zgodnie ze swoim subiektywnym przekonaniem wykazać, że dana inwestycja może wywierać wpływ na jej nieruchomość, wypełnienie tych przesłanek wydaje się wystarczające do wykazania interesu prawnego strony jako uczestnika postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja wiąże się z szeregiem uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, polegają one na wzmożonej emisji zanieczyszczeń, hałasu, intensyfikacji ruchu samochodowego i powodowanej nim degradacji powierzchni drogi, co potwierdza w swej treści decyzja Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach (...). Zarzucono, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący przepisów mających w sprawie charakter przepisów odrębnych a organ odwoławczy ograniczył się do oceny materiału zgromadzonego przez organ I instancji, bez przeprowadzenia własnego postępowania.

W uzasadnieniu skarg wskazano także, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona także z tego powodu, ze skarżący podjęli próby wzruszenia decyzji ostatecznych w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i w przedmiocie warunków zabudowy. Na rozprawie przed sądem w dniu 7 października 2009 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wedle jego wiedzy nie zostały jeszcze zakończone postępowania z wniosków o wznowienie postępowania w stosunku do wskazanych wyżej decyzji.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Spółka A wniosła o oddalenie skarg, przychylając się do argumentacji organów administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zaskarżone do sądu decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym z wniosków o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę. Strony w terminie zgłosiły zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i prawidłowo organ właściwy w sprawie, którym zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. jest Starosta [...], wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to otworzyło drogę do badania przesłanki wznowienia. Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest zbadanie, czy wnioskodawcom w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony.

Skarżący w istocie nie negują skutków płynących z regulacji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz.1118 ze zm.), uznając iż przepis ten wprowadza samodzielną na gruncie prawa budowlanego regulację dotyczącą stron postępowania. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Bezsporne jest, że wnioskodawcy legitymują się tytułem własności do zabudowanych działek. Małżonkowie M i M.G. są współwłaścicielami działki nr [...], małżonkowie B. i W.L. działki nr [...] a małżonkowie B. i M.N. współwłaścicielami działki nr [...], położonych przy ul. [...] bocznej w B. Kwestią sporną w sprawie jest, czy działki te są zlokalizowane w obszarze oddziaływania obiektu, na realizację którego udzielono pozwolenia na budowę.

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Obszar ten stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wprowadzona definicja ustawowa ma charakter przepisu blankietowego. Obszar oddziaływania to niewątpliwie teren, jednak jego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, że przepisy te mają wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, jak zdają się to przyjmować skarżący, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Tak więc takie skutki funkcjonowania centrum logistycznego jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Z podanych uciążliwości tylko hałas jest przy tym w pewnym zakresie poddany reżimowi prawa administracyjnego. Jak ustalono w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy zachować normatywy dopuszczalnej emisji hałasu. Ingerencja organów administracji będzie zatem uzasadniona w przypadku przekroczenia tych norm, co uzasadni ewentualne wydanie decyzji regulującej emisję (art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Z charakterystyki inwestycji nie wynika, aby emitowała ona jakiegoś rodzaju zanieczyszczenia czy promieniowanie, które powodowałyby konieczność zachowania przez właścicieli działek znajdujących się w otoczeniu jakichś parametrów ograniczających ich w użytkowaniu nieruchomości.

Skarżący zarzucali, że organy zobowiązane były wyczerpująco ustalić krąg przepisów szczególnych, które wprowadzają ograniczenia w związku z obiektem. Istotnie, zasadnie zwraca się uwagę, że wobec przyjętego przez ustawodawcę sposobu zdefiniowania obszaru oddziaływania obiektu, na organach ciąży obowiązek każdorazowego ustalenia przepisów, które w jakimś stopniu regulują istnienie danego rodzaju obiektu. Nie jest jednak tak, że obowiązkiem organów jest dokonywania analiz wszelkich możliwych przepisów szczególnych, także po to, by wykluczyć ich zastosowanie w danym przypadku. Znamienne jest, że sami skarżący w żadnym ze swych piśmie nawet nie zasugerowali, jakie przepisy szczególne, ze względu na rodzaj inwestycji, zostały przez organy pominięte, a winny zostać uwzględnione.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły przepisy, które miały w sprawie zastosowanie do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Po pierwsze, przepisami tymi są regulacje dotyczące ochrony środowiska, a to z tego powodu, że inwestycja spełnia kryteria inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla której sporządzenie raportu może być wymagane (§ 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów kwalifikowania przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ze względu na charakter inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia Jak zauważyły organy, decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i musi być uwzględniana przy ocenie stanu prawnego. Decyzją tą w pkt 5 stwierdzono, że nie ma podstaw do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 prawa ochrony środowiska. W konsekwencji, inwestycja z punktu widzenia przepisów regulujących ochronę środowiska nie powoduje ograniczeń w użytkowaniu terenu. Skoro w związku z tą inwestycją dla terenów położonych w otoczeniu, przepisy nie przewidują ograniczeń, obszar oddziaływania nie rozciąga się poza granice działki. Ustalony obszar ograniczonego użytkowania przewidziany w art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, byłby natomiast obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, gdyby go ustanowiono.

Przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane są także przepisy techniczno-budowlane. Inwestycja ze względu na swój charakter nie jest poddana jakiemuś szczególnemu reżimowi prawnemu, zastosowanie znajdują zatem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Kwestie związane z lokalizacją budynków względem granic nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu o pozwolenie budowę, ich działki nie mają bowiem wspólnej granicy z działkami objętymi pozwoleniem, nadto inwestycja nie narusza normatywnych odległości w tym zakresie. Przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia wprost stanowi, że objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania, o jakim mowa w art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego ma miejsce w sytuacji sytuowania budynku na działce budowlanej w sposób, o jakim mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, co w sprawie nie ma miejsca.

Projekt przewiduje dla budynków hal wysokość [...] m. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że w zbliżeniu do działek wnioskodawców leży projektowana hala magazynowa [...]. Linia prosta poprowadzona wzdłuż je północnej ściany pokazuje, że róg hali leży na osi przechodzącej przez skraj budynku położonego na działce nr [...], należącego do małżonków B. i M.N. Kwestia przesłaniania pomieszczeń w tym budynku nie stanowi jednak w sprawie okoliczności relewantnej. Jak ustalono, ściana boczna hali leży na wysokości budynku skarżących B. i M.N. w odległości 16,61 m od granicy działki i 22 m od budynku. Przy wysokości hali [...] m odległości te świadczą o zachowaniu rygorów z § 13 ust. 1 pkt 1 pkt a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W sprawie nie znajdują zastosowania inne przepisy prawa administracyjnego, które w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia dla nieruchomości skarżących. W związku z tym Sąd przyjął, że organy administracji zasadnie nie znalazły podstaw do uznania, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżący jako właściciele tych działek, nie mogą być uznani za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Skoro skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to nie można przyjąć, że pominięcie ich udziału w tym postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec stwierdzenia, że wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, organy prawidłowo wydały decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.