Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza N. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem N. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz przyznanie zasiłku stałego i celowego postanawia: wskazać Burmistrza N. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku

Wnioskiem z dnia 11 września 2015 r. Burmistrz N., działający przez Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem N. a Prezydentem Miasta P. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosków Z. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz przyznanie zasiłku stałego i celowego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Z. P. w dniu 6 marca 2015 r. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej MOPS) w P. o przyznanie mu zasiłku stałego i celowego. Powyższy wniosek wraz z dokumentami sprawy MOPS w P. przy piśmie z dnia 10 marca 2015 r. przekazał do Miejskiego-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej MGOPS) w N. celem rozważenia możliwości udzielenia zainteresowanemu pomocy finansowej w formie wnioskowanych zasiłków. MOPS w N. pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. zwrócił wniosek Z. P. do MOPS w P. Prezydent Miasta P. zawiadomieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r. wniosek Z. P. z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego i celowego po raz kolejny przekazał Burmistrzowi N.

Z. P. wnioskiem z dnia 14 stycznia 2015 r. wystąpił ponadto do Kierownika MGOPS w N. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek ten MGOPS w N. przesłał do MOPS w P. Dyrektor MOPS w P. po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w miejscu ostatniego zameldowania Z. P. dokumenty dotyczące umieszczenia wymienionego w domu pomocy społecznej odesłał do MGOPS w N. Kierownik MGOPS w N. pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. wniosek Z. P. z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej ponownie przesłał do MOPS w P. Prezydent Miasta P. zawiadomieniem z dnia 6 maja 2015 r., na podstawie art. 65 k.p.a., powyższy wniosek Z. P. przekazał do rozpatrzenia Burmistrzowi N., wskazując, że Z. P. jest osobą bezdomną, a zatem w sprawie wniosków miejscowo właściwością jest gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały.

Zdaniem Burmistrza N. stanowisko Prezydenta Miasta P. jest niezasadne. Z. P. opuścił rodzinę ok. 35 lat temu i od tamtej pory nie przyjeżdżał do N. oraz nie kontaktował się z żoną i dziećmi. Wymieniony od 13 listopada 2013 r. przebywa w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn w P. Z dokumentów sprawy wynika, że centrum spraw życiowych Z. P. koncentruje się w P., bowiem w mieście tym mieszkał i leczył się od wielu lat. Na terenie P. przebywa nadal z zamiarem dalszego zamieszkania.

W piśmie z dnia 24 września 2015 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kierownik MGOPS w N. dodatkowo wskazał, że z pozyskanych informacji wynika, że Z. P. od dwóch miesięcy przebywa w szpitalu w P., skąd ma zostać wypisany. Nie posiada miejsca, do którego mógłby się udać po opuszczeniu szpitala. W miejscu pobytu może przebywać tylko do czasu rozstrzygnięcia sporu.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że wnioski Z. P. zostały przekazane do MGOPS w N., gdyż Prezydent Miasta P. nie jest organem właściwym do ich rozpatrzenia. Z. P. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, dalej u.p.s.). W związku z tym zgodnie z art. 101 ust. 2 tej ustawy za właściwy miejscowo do załatwienia sprawy powinien być uznany organ gminy ostatniego miejsca zameldowania strony na pobyt stały, czyli Burmistrz Miasta i Gminy N. Prezydent Miasta P. dodał, że Z. P. od dnia 13 listopada 2013 r. przebywa w Schronisku dla Bezdomnych w P. Schronisko dla bezdomnych nie jest lokalem mieszkalnym, a zatem nie może stanowić miejsca zamieszkania przebywającej w nim osoby. W związku z powyższym, zdaniem Prezydenta Miasta P. właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem N. a Prezydentem Miasta P. jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy do rozpatrzenia wniosków Z. P. o skierowanie go domu pomocy społecznej oraz o przyznanie mu zasiłku stałego i czasowego.

Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do DPS i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Natomiast zasiłek stały, stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.s., przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2 art. 39 u.p.s.). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3 wskazanego wyżej artykułu). Stosownie do treści art. 101 ust. 3 u.p.s. m.in. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie i w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 101 wskazanej ustawy w przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37–42 i 47–50, a zatem m.in. zasiłek stały i celowy.

Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm., dalej ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Z. P. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z pobytu stałego w miejscowości Z., gm. N. został on wymeldowany dnia 10 stycznia 1994 r. Od dnia 9 stycznia 2015 r. jest zameldowany jedynie na pobyt czasowy w P. przy ul. W. [...]. Tym samym wymieniony nie posiada obecnie nigdzie stałego adresu zameldowania, a jedynie czasowy, ale i tam obecnie nie przebywa. Od 13 listopada 2013 r. Z. P. przebywał w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn w P. Od trzech miesięcy znajduje się jednak w Wojewódzkim Szpitalu im. [...] w P. Nie można zatem przyjąć, że przebywa on w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ani Schronisko dla Bezdomnych Mężczyzn, ani Szpital, w którym obecnie Z. P. przebywa, nie stanowią bowiem "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu przytoczonych przepisów. Z powyższych względów Z. P. musi być uznany za osobę bezdomną, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie jest on bowiem nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.

W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania Z. P. na pobyt stały była miejscowość Z., gmina N., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosków o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego i czasowego jest Burmistrz N.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.