Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Janusz Zajda Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 170/08 w sprawie ze skargi J. P. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 170/08, oddalił skargę J. P. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

J. P. K. w dniu 21 czerwca 2005 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania skarżącemu renty strukturalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie spełnił warunku z § 20 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r., gdyż nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1ha, ani współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, ani też właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie spełnił warunku określonego w § 20 ust. 7 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do otrzymania renty strukturalnej wnioskodawca winien przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej. W sprawie termin ten upływał w dniu 2 lutego 2006 r., gdyż doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu 2 sierpnia 2005 r. Organ wskazał też na przepis § 3 pkt 1 rozporządzenia, stwierdzając, że w dniu 31 lipca 2006 r. wyczerpany został limit na uzyskiwanie rent strukturalnych w ramach finansowania PROW 2004-2006, a więc wystąpił brak żądanego dobra, jakim było uzyskanie renty strukturalnej. W ocenie organu odwoławczego nie miało więc znaczenia, czy gospodarstwo rolne, które skarżący zgłosił do przekazania we wniosku rentowym posiadało uregulowany stan prawny.

Na powyższą decyzję J. P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący odebrał postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków do otrzymania renty strukturalnej w dniu 2 sierpnia 2005 r. Postanowienie to zawierało pouczenie o konieczności przekazania w terminie 6 miesięcy od jego otrzymania gospodarstwa rolnego oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Stąd termin, w którym skarżący winien przekazać gospodarstwo rolne upływał w dniu 2 lutego 2006 r. Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla biegu tego terminu pozostawała kwestia zawieszenia postępowania, dokonana przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Postępowanie zostało podjęte w dniu [...] grudnia 2007 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zawieszenie postępowania wstrzymuje wyłącznie bieg terminów procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem niewątpliwie w wyniku zawieszenia postępowania nie uległ wstrzymaniu bieg terminu określony w § 20 pkt 7 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., który jest terminem prawa materialnego. Podsumowując, Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania nie miało wpływu na bieg terminu do przekazania gospodarstwa rolnego, nie było zatem żadnych podstaw do przyjęcia za zasadne twierdzenia skarżącego, iż termin do przekazania gospodarstwa rolnego powinien być liczony od dnia podjęcia zwieszonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. podał też, że skarżący nie przekazał posiadanego gospodarstwa rolnego ani w terminie 6 miesięcy od otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do otrzymania renty strukturalnej, stosownie do treści § 20 pkt 7 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., ani w terminie późniejszym, co sam potwierdził na rozprawie w dniu 3 września 2008 r., wyjaśniając, że do tego dnia gospodarstwo nie zostało przekazane na rzecz następcy. Skoro więc skarżący nie przekazał gospodarstwa rolnego w terminie określonym w § 20 pkt 7 rozporządzenia, nie mogła być mu przyznana renta strukturalna. Niespełnienie warunku przekazania gospodarstwa rolnego czyniło bezprzedmiotowymi rozważania odnośnie dysponowania przez skarżącego właściwym tytułem prawnym do posiadanego gospodarstwa rolnego, gdyż także w przypadku gdyby skarżący takim tytułem dysponował, w tej sytuacji nie mógłby otrzymać renty strukturalnej.

Od powyższego wyroku J. P. K. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji, które zostały wydane bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, tj. dokumentu urzędowego w postaci aktu notarialnego - umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2005 r.

2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, co skutkowało przyjęciem przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w punkcie II niniejszej skargi kasacyjnej;

3) art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.u.s.a. przez zaakceptowanie dokonanych przez organy administracyjne błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez przyjęcie, że skarżący nie przekazał w terminie wskazanym w § 20 ust. 7 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. gospodarstwa rolnego i nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, co nastąpiło na skutek przeprowadzenia przez te organy dowolnej, sprzecznej z art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji oddalenie skargi.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z przepisami prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię § 20 ust. 7 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. poprzez uznanie, iż J. K. nie spełnia warunku wymaganego do uzyskania renty strukturalnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w świetle przedstawionych dokumentów J. P. K. był właścicielem gospodarstwa rolnego położnego w M., gmina S. o powierzchni 19,48 ha i spełniał warunki wymagane do uzyskania renty strukturalnej.

Nadto w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że w dniu [...] grudnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. zawiesił postępowanie w sprawie, które zostało podjęte w dniu [...] grudnia 2007 r. i to od tej daty winien być liczony termin przewidziany w rozporządzeniu z dnia 30 kwietnia 2004 r.

Uzasadniając twierdzenie o spełnieniu warunków przyznania renty strukturalnej podano, że J. P. i J. małżonkowie K. umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2005 r., nr rep. [...] darowali synowi A. K. działkę rolną niezabudowaną położoną w obrębie S., gmina S., powiat s., województwo p., oznaczoną w rejestrze gruntów numerem [...] o powierzchni 4,31 ha i zaprzestali prowadzenia produkcji rolnej. Stanowiło to w tym momencie całość uregulowanego prawnie gospodarstwa rolnego. W pozostałym zakresie J. K. nie mógł przekazać gospodarstwa rolnego w terminie 6 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstępnego o spełnieniu wstępnych warunków do otrzymania renty strukturalnej, ponieważ postępowanie zostało zawieszone do czasu ustalenia spadkobierców i uregulowania tytułu prawnego działek rolnych. Jednakże skarżący w zakresie, w jakim był właścicielem gospodarstwa rolnego i posiadał na tę okoliczność dokumenty, przekazał je w terminie przewidzianym przez § 20 ust. 7 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. i zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, która została oparta na obydwu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) sprowadzają się generalnie do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a., a także § 20 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu - mimo, iż przekazał następcy całość uregulowanego prawnie gospodarstwa rolnego - nie przysługuje renta strukturalna. W pozostałym bowiem zakresie skarżący nie mógł przekazać gospodarstwa rolnego, ponieważ postępowanie spadkowe zostało zawieszone do czasu ustalenia spadkobierców i uregulowania tytułu prawnego do działek rolnych.

Dokonując oceny tak skonstruowanych zarzutów należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż niespełnienie przez skarżącego warunku przekazania całości posiadanego gospodarstwa rolnego czyniło bezprzedmiotowymi rozważania odnośnie dysponowania przez skarżącego tytułem prawym do tego gospodarstwa, gdyż także w przypadku, gdyby skarżący takim tytułem dysponował, to w opisanej sytuacji nie mógłby otrzymać renty strukturalnej.

W prawie krajowym kwestia rent strukturalnych została uregulowana w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), która w art. 3 ust. 2 pkt 1 zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich określonym w przepisach Unii, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Na podstawie tego upoważnienia wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Zgodnie z § 4 tegoż rozporządzenia rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pod określonymi w tym przepisie warunkami (pkt 1-7 § 4). Prawodawca zaliczył do nich m.in. przekazanie przez rolnika gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha (§ 4 pkt 4) oraz zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (§ 4 pkt 5). Omawiane rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r. w § 6 ust. 1 pkt 1 precyzuje warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 3 i wyjaśnia, że jest on spełniony, gdy zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego żony, jak również przedmiotem współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1. W myśl natomiast § 9 pkt 1 tego rozporządzenia warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej uważa się za spełniony, jeśli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych (współposiadanych) przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym.

Jak wynika z powyższego, przeszkodą w uzyskaniu renty strukturalnej jest posiadanie (współposiadanie wraz z małżonkiem) gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha i prowadzenie na nich działalności rolniczej.

Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 9 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. posłużył się pojęciem "posiadania", a nie "własności", które to pojęcia na gruncie prawa polskiego są zupełnie różne.

Posiadanie oznacza faktyczne władztwo nad rzeczą i musi obejmować dwa elementy: eorpus (corpus possessionis - element fizyczny władztwa nad rzeczą) oraz animus (animus rem sibi habendi - oznaczający element psychiczny, wolę wykonywania względem rzeczy określonego prawa). Nie ma posiadania bez podstawowego jego elementu oznaczonego jako korpus, tj. bez władania rzeczą, a sama wola władania jako właściciel (animus) do istnienia posiadania nie wystarczy.

Własność natomiast jest prawem m.in. do władania rzeczą. Nie zawsze jednak właściciel, który jest uprawniony do władania rzeczą, rzeczywiście, faktycznie włada rzeczą. Zakresy omawianych pojęć nie pokrywają się i może istnieć posiadanie bez prawa własności oraz prawo własności może nie łączyć się z posiadaniem.

Tylko posiadanie zawiera w sobie element rzeczywistego władztwa nad rzeczą i nie bez przyczyny w § 9 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., określającym przeszkody do uzyskania renty strukturalnej, użyto tego właśnie określenia. Przeszkodą do uzyskania renty strukturalnej jest posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej na gruntach o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Identyczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 435/08 (niepubl).

Z treści § 18 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. wynika, iż do wniosku o przyznanie renty strukturalnej należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do jej uzyskania, w tym potwierdzające łączną powierzchnię i stan prawny posiadanego gospodarstwa rolnego oraz zmiany, jakim podlegała powierzchnia i stan prawny tego gospodarstwa w ostatnich 5 latach przed złożeniem wniosku. W przepisie tym prawodawca odnosząc się do stanu prawnego gospodarstwa rolnego użył także pojęcia "posiadanie", a nie "własności" gospodarstwa rolnego. Dodać należy, że pojęcie "stan prawny" nie musi zawsze oznaczać prawa własności. W § 19 ust. 2 pkt 1-7 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. wskazano jakie dokumenty potwierdzają okoliczności, o których mowa w § 18 ust. 5 pkt 1 i z uregulowań tych jasno wynika, że nie zawsze dokumenty te będą potwierdzały prawo własności. Okoliczności, o których mowa w § 18 ust. 5 pkt 1 podlegają weryfikacji w trybie § 20 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Przy czym wszystkie te okoliczności odnoszą się do gospodarstwa rolnego będącego przedmiotem przekazania i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w związku z ubieganiem się o przyznanie renty strukturalnej.

Jak już to wyżej podano, celem renty strukturalnej jest zaprzestanie prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej przez starszych rolników i doprowadzenie do przekazania gospodarstw rolnych młodszym rolnikom dla poprawy rentowności tych gospodarstw. W przepisach prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego regulujących omawianą materię nie chodzi natomiast o generalne uregulowanie tytułów własności wszystkich gruntów rolnych, która to kwestia ma znaczenie tylko drugorzędne i ma przyczyniać się do wyeliminowania nadużyć i prawidłowego ustalenia, czy przekazanie gospodarstwa przez rolnika prowadzącego na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym (por. § 4 ab initio) - rzeczywiście nastąpiło.

W tym stanie rzeczy, skoro sam skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 3 września 2008 r. przyznał, iż nie przekazał całości posiadanego gospodarstwa rolnego, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący nie spełnił warunków do przyznania dochodzonej renty strukturalnej.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.