Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi L. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. F. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], wnoszącą sprzeciw do dokonanego przez L. F. zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia betonowego o wysokości 3,0m, na działce o nr ewid. 401 w miejscowości P. gm. Z.

W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji L. F. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. poprzez wniesienie sprzeciwu bez podstawy prawnej, a także art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nieuwzględnienie przy jego ocenie faktu przedłożenia przez zgłaszającego dokumentacji - uzgodnienia planowanych robót z gestorami drogi, jak również art. 30 ust. 5c ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) – zwanej także: "Prawem budowlanym" - poprzez wniesienie przez organ sprzeciwu pomimo wykonania obowiązku uzupełnienia dokumentacji. W konkluzji odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Następnie Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 5 grudnia 2016r. L. F. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia betonowego o wysokości 3,0 m, zlokalizowanego w granicy z sąsiednimi działkami drogowymi o nr ewid. 26/1 i nr ewid. 16/2 oraz z działką o nr ewid. 32/1, stanowiącą własność A. i F. P.

Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzgodnienia przedmiotowych robót budowlanych z gestorami dróg, w granicach z którymi częściowo zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie, w terminie do dnia 29 grudnia 2016r.

Przy piśmie z 29 grudnia 2016r. inwestor przedłożył postanowienie Wójta Gminy Z., z dnia [...]r., znak [...], uzgadniające lokalizację przedmiotowego ogrodzenia w odległości 3 m od granicy z działkami drogowymi o nr ewid. 26/1 i 16/2. Z załącznika graficznego do przedmiotowego zgłoszenia wynikało natomiast, że ogrodzenie to zlokalizowane jest w granicy ze wskazanymi działkami drogowymi, a tym samym stwierdzić należy, iż inwestor nie przedłożył uzgodnienia zarządcy drogi, aprobującego budowę przedmiotowego ogrodzenia w tej lokalizacji.

Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 5 c Prawa budowlanego i stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest częściowo w granicy z działką o nr ewid. 32/1, stanowiącą własność A. i F. P., na całej jej długości. Zdaniem organu II instancji, budowa betonowego ogrodzenia o wysokości 3,0 m w granicy z działką sąsiednią, zlokalizowanego na całej jej długości, może spowodować ograniczenia w prawidłowym, zgodnym z obowiązującymi przepisami jej zagospodarowaniu. Tym samym działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a stosownie do ustaleń art. 28 ust. 2 Prawa budowlane właściciele sąsiedniej nieruchomości winni zostać uznani za stronę postępowania, co jest możliwe jedynie w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem wniesienie zgłoszenia jest czynnością materialnotechniczną i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wojewoda wskazał również, że zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie zaskarżoną decyzją organ I instancji takiego obowiązku nie nałożył, jednak po ustaleniu powyższego organ odwoławczy uznał, że należało utrzymać wniesiony sprzeciw również w części lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia w granicy z działką o nr ewid. 32/1.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył L. F., powołując się na tożsame zarzuty, co podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy obu instancji pominęły fakt, iż żądane postanowieniem z dnia [...]r. dokumenty zostały dostarczone wraz ze zgłoszeniem, a więc nie było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu. Działanie organu naruszyło więc art. 6 k.p.a., który stanowi gwarancję dla stron, że każde rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania administracyjnego będzie oparte na konkretnych przepisach prawa. Dodatkowo, organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., gdyż pominęły okoliczność przedłożenia przez skarżącego kluczowej dokumentacji, a więc niewłaściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w istocie pominięto materiał dowodowy zebrany w sprawie.

Skarżący podkreślił, że droga sąsiadująca z jego nieruchomością jest drogą wewnętrzną, więc nie zachodzą uzasadnione okoliczności, by inwestor uzyskiwał szczególne zezwolenia od gestora drogi, która w istocie nie należy do obszaru jego zarządzania.

W ocenie skarżącego, kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Powyższe uzasadnia konstatację, iż jedynie bierność skarżącego, polegająca na niezłożeniu wymaganych dokumentów uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu przez organ. W niniejszym stanie faktycznym, skarżący przedłożył wymaganą dokumentację wraz z dokonaniem zgłoszenia zamierzonej inwestycji, zatem, w ocenie inwestora, nie zachodziły podstawy, uzasadniające zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 c ustawy Prawo budowlane.

Z tej przyczyny skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że nadesłane do kontroli sądowej akta administracyjne są niekompletne, nie zawierają bowiem dokumentów, które uzasadniałyby podejmowane w sprawie działania. Nie jest w szczególności jasne, jaki jest charakter działek o numerach 26/1 i 16/2, które uznane zostały przez organy za drogę oraz jaki jest status owej drogi. Okoliczność wspomniana ma natomiast istotne znaczenie, zwłaszcza w kontekście podniesionego w skardze zarzutu, iż są to drogi wewnętrzne. W postanowieniu z dnia [...]r., organ I instancji, powołując się na treść art. 30 ust. 5, 5c i 5d Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek uzgodnienia projektowanej budowy "z gestorami drogi", jednakże nie wskazał, ani kto owym "gestorem" pozostaje ani z czego wspomniany obowiązek wynika. Żaden z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy nie pozwala zaś na ustalenie charakteru drogi, urządzonej na działkach nr 26/1 i 16/2, a co za tym idzie, ocenę zasadności podnoszonego w skardze zarzutu. Dokonane przez Wójta Gminy Z. uzgodnienie z dnia [...]r. wskazuje na przepis art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.), sugerując publiczny charakter obu dróg, jednakże okoliczność ta, z uwagi na wskazane wyżej braki w dokumentacji, nie jest możliwa do weryfikacji.

Dopiero zaś wykazanie, że ww. działki drogowe są drogami publicznymi, uzasadniałoby wniesienie sprzeciwu w odniesieniu do inwestycji planowanej od strony tychże dróg, bowiem z załączonych zarówno do zgłoszenia, jak i do jego uzupełnienia rysunków wynika jednoznacznie, że ogrodzenie ma być zlokalizowane w granicy z działkami drogowymi, co jest niezgodne z ww. uzgodnieniem zarządcy drogi oraz z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 43 ust. 1 pkt 3 lit c i ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W odniesieniu natomiast do inwestycji planowanej w granicy z działką nr 32/1 wskazać należy, że organ I instancji w ogóle nie powołał podstawy wniesienia sprzeciwu w tym zakresie, organ odwoławczy natomiast, próbując naprawić wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia, sformułował konkluzję, nie popartą żadnymi ustaleniami w tej materii. Przywołany przez Wojewodę przepis art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowalne przewiduje bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować m.in. wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Jednakże, aby móc zgłosić sprzeciw w oparciu o ww. przepis, konieczne jest wskazanie, w jaki sposób wykonanie obiektu, objętego zgłoszeniem może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ musi przeto wykazać, jakie konkretne przepisy prawa mogą świadczyć o tym, że inwestycja spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla tej konkretnej działki. Wojewoda podniósł natomiast jedynie, że "budowa betonowego ogrodzenia o wysokości 3,0 m w granicy z działką sąsiednią, zlokalizowanego na całej jej długości, może spowodować ograniczenia w prawidłowym, zgodnym z obowiązującymi przepisami jej zagospodarowaniu", nie precyzując, jakie przepisy będą ograniczały późniejsze zagospodarowanie działki sąsiedniej, albo z czego owo ograniczenie może wynikać. Określenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, następuje natomiast poprzez odwołanie się do konkretnych przepisów prawa, które wprowadzać mogą ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, nie zaś jedynie poprzez wskazanie na inwestycję o określonych parametrach. W rozpoznawanej sprawie nie jest zaś jasne ani czy działka nr 32/1 jest działką budowlaną ani też czy i w jaki sposób projektowane ogrodzenie może wpływać na możliwość jej zagospodarowania. Za wadliwą uznać należy również konstatację organu odwoławczego, że choć treść decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 30 ust. 7 (nie nakłada obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę), rozstrzygnięcie nie wymaga reformacji. Powołany przepis wyraźnie stanowi bowiem, że sprzeciw w oparciu o ustalenie, że realizacja inwestycji spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, musi łączyć się z obligatoryjnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Innymi słowy, na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nie można orzec o sprzeciwie bez jednoczesnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie inwestor zostałby bowiem pozbawiony możliwości realizacji zamierzonej inwestycji, gdyż sam sprzeciw oznaczałby, że sprawa została rozstrzygnięta co do istoty, zaś ponowne prowadzenie postępowania w tym samym przedmiocie wiązałoby się z zarzutem naruszenia zasady res iudicata. Z tej przyczyny, o ile Wojewoda stwierdził, że organ I instancji powinien był wydać decyzję o sprzeciwie w zakresie budowy ogrodzenia międzyposesyjnego na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ale nie zawarł w niej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to powinien był zreformować tę decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania wspomnianego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na przeszkodzie możliwości zastosowania instytucji reformacji decyzji w tym zakresie nie stoi upływ terminu, określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowalne. Sprzeciw byłby bowiem skutecznie wniesiony w ustawowym terminie, zaś reformacja dotyczyłaby jedynie rozstrzygnięcia towarzyszącego.

Na marginesie wskazać przy tym należy, że na załączonej do uzupełnienia zgłoszenia mapie zaznaczono już tylko budowę ogrodzenia w granicach z działkami drogowymi, co może wskazywać, że od budowy ogrodzenia od strony działki nr 32/1 inwestor odstąpił. W tej sytuacji zaś rozważania Wojewody na temat zasadności zgłoszenia sprzeciwu z uwagi na interes właścicieli nieruchomości sąsiedniej, byłyby bezprzedmiotowe. Okoliczność ta wymaga jednak wyjaśnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że uzupełnienie zgłoszenia, dokonywane w trybie art. 30 ust. 5 c ustawy Prawo budowlane, nie jest jedynie czynnością o charakterze technicznym. Samo jego dokonanie w zakreślonym terminie nie oznacza automatycznie wywiązania się z obowiązków, nałożonych przez organ. Ocenie podlega bowiem prawidłowość wykonania obowiązku, w tym wypadku zgodność zamierzenia inwestycyjnego z uzgodnieniem zarządcy drogi (przy założeniu, że obowiązek ten, z uwagi na status drogi, faktycznie istniał).

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na kwotę 480,- zł. w oparciu o treść § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804) oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,00,-zł.)

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w sposób prawidłowy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie oraz podejmie rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne.

A. P.