Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2010r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty L. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

II SA/Bd 1059/09

Uzasadnienie

Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i art. 22a ust. 1, pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz art. 123 Kpa Starosta L., po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorcy Zakład Usługowo Transportowy K. B. skierowanego do Marszałka Województwa [...] o wydanie zezwolenia na wykonanie przewozów regularnych osób w krajowy transporcie drogowym na linii W. – F. – Z. linia nr [...], postanowił negatywnie uzgodnić wniosek w postanowieniu z dnia [...] znak [...], wskazując, że zestawiając rozkład jazdy ww. przewoźnika na trasie W. – C. z rozkładem jazdy trzech innych funkcjonujących przewoźników PKS W. Sp. z o.o., PKS L. Sp. z o.o. i PKS I. nasuwa się wniosek, że takie same godziny odjazdów lub zbliżone występują w zdecydowanej większości przypadków. Ponadto analizowane kursy proponowanego rozkładu jazdy w większości pokrywają się z rozkładem jazdy MPK Sp z o.o. we W., a w toku postępowania wpłynęły protesty przewoźników dotyczące kolizji proponowanego rozkładu z już funkcjonującymi rozkładami jazdy. W zażaleniu K. B. zarzucił, że postanowienie nie zawiera formalnych i prawnych podstaw negatywnego uzgodnienia wniosku i narusza podstawowe zasady prawa o swobodzie działalności gospodarczej i wniósł o uchylenie postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z [...] (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W skardze K. B. zarzucił naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. polegające na nieuwzględnieniu okoliczności wskazanej w tym przepisie, pozwalającej na wydanie opinii pozytywnej nawet w sytuacji, gdy linia będzie stanowić zagrożenie dla linii już istniejących z uwagi na fakt, że linia ta obsługiwana jest przez jedną grupę przewoźników oraz naruszenie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej gwarantującej każdemu wolność w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach równości i wolnej konkurencji i naruszenie przepisów art. 6, 7 Kpa. Skarżący domagał się uchylenia obu postanowień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu swego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego decyzji.

Zgodnie natomiast treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący wystąpił do Marszałka Województwa [...] o zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii W. – F.- Z. Z akt wynika, że jest to linia przebiegająca przez następujące obszary: teren miasta W., teren powiatu W. i teren powiatu L. Skarżący uzyskał pozytywne uzgodnienie od dwóch organów – od Prezydenta Miasta W. i od Starosty W. Jedynie Starosta L. odmówił w ww. postanowieniu z [...] wydania tego uzgodnienia, co zostało utrzymane w mocy właśnie zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].

Problematyka będąca przedmiotem niniejszej sprawy uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.).

Zgodnie z przepisem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy właściwe organy mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wskazane, że projektowana linia regularna będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub jedną grupę przewoźników. Należy jednak przypomnieć i wskazać, że sprawa niniejsza dotyczy postanowienia wydanego w trybie art. 106 Kpa (chociaż przepisu tego nie wskazano w podstawie prawnej zaskarżonych postanowień), to jest wydanego w toku współdziałania organów. Oznacza to między innymi, że podejmuje je inny organ niż ten, który jest właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Opinia wydana w trybie uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ww. ustawy z 6 września 2001 r. zawierająca stanowisko jest zatem rozstrzygnięciem dotyczącym istoty sprawy i musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego.

Analiza treści przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w kontekście art. 106 Kpa prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w istocie rzeczy organ uzgadniający orzeka, gdy chodzi o podległe mu terytorium w takim zakresie, w jakim rozstrzyga następnie organ wydający zezwolenie. Zatem, jeżeli okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z 6 września 2001 r. mogą być przyczyną odmowy wydania zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczyny negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna o proponowanej trasie. To właśnie opinia czy też zbiór opinii tych organów, stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o wydanie stosownego lub odmowie wydania zezwolenia o które wnosił skarżący.

Wymienione okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Nie wystarczy samo powołanie się na treść przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o transporcie drogowym i twierdzenia organu, że okoliczności tam wymienione zaistniały. Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o transporcie drogowym organ musi wykazać się dowodami, że okoliczności na które się powołuje rzeczywiście zasiniały. Gdy tego nie uczyni, nie może powoływać się na art. 22a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o transporcie drogowym jako podstawy prawnej negatywnej opinii o wydanie stosownego zezwolenia.

Zgodnie z unormowaniem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Przepis ten stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Zatem decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy.

Zasadnym jest zauważyć, że decyzja uznaniowa jest to decyzja, która podejmowania jest na podstawie normy prawnej, która nie determinuje jednego ściśle określonego skutku prawnego zastosowania tej normy, wskazuje na możliwość danego rozstrzygnięcia, a wybór w tym zakresie zależy od swobodnego uznania organu administracyjnego. Uznanie administracyjne jest więc, przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy.

Zadaniem Sądu w tej sytuacji było więc zbadanie, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanym przypadku tryb postępowania dowodowego został uregulowany przez ustawodawcę, który w art. 22a ust. 3 ww. ustawy z 6 września 2001 r. wskazał, iż podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Stosownie do ust. 5 tego unormowania analiza taka powinna uwzględniać:

1) istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych,

2) dotychczasowe wywiązanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3) przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych; oraz

4) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zagrożenie o którym mowa w przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. winno być rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny nie bez pomijania aspektu społecznego. Jego istnienie musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy mógł zostać zastosowany. Stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest automatycznie równoznaczne z zagrożeniem zważywszy, że konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, wprost koniecznym. Omawiany zaś przepis ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy czy lepszego zaspokajania potrzeb społecznych w zakresie komunikacji masowej, co jest celem nadrzędnym. Zatem ustalenie zagrożenia, wymaga analizy sytuacji bardzo wnikliwej, której zabrakło w sprawie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stoją na straży praworządności, a stosownie do art. 7 Kpa podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 8 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, co właśnie w niniejszej sprawie nabiera szczególnego znaczenia. Są to wszak podstawowe, kardynalne wręcz zasady każdego postępowania administracyjnego.

Ich rozwinięciem i niezbędnym uzupełnieniem są dalsze przepisy Kpa; między innymi przepis art. 75 § Kpa stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem i art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnienia obu postanowień wynika natomiast, że uzasadniając odmowę uzgodnienia zawężono ocenę stanu faktycznego i skupiono się tylko wyłącznie na analizie godzin odjazdów i częstotliwości kursów zamierzonych przez skarżącego, zestawiając połączenia proponowane przez skarżącego oraz połączenia wykonywane przez funkcjonujących już przewoźników pod względem godziny odjazdu i dni kursowania.

Jeszcze raz należy podkreślić, że ustawodawca wymaga w art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy, aby analizie były poddane nie tylko godziny odjazdów i częstotliwość kursów ale także i inne istotne dla przywołanego rozstrzygnięcia okoliczności, takie jak rodzaj pojazdów oraz dostosowanie rodzaju pojazdów i kursów do potrzeb społecznych. W tym zakresie istotne znaczenie będzie miało ustalenie między innymi jakimi samochodami dysponują dotychczasowi przewoźnicy i skarżący, ich pojemności, komfortu przewozu, czasu trwania przejazdu na takim samym odcinku trasy (z poszanowaniem przepisów prawa o ruchu drogowym), czy skarżący i istniejący już przewoźnicy oferują w tym samym lub przybliżonym czasie kursy osobowe, czy pośpieszne. Koniecznym też będzie ustalenie i ocena przesłanek określonych w art. 22 ust. 5 ustawy, czyli dotychczasowego wywiązania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf oraz przewidywane zmiany w natężeniu przewozów podróżnych a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Wbrew bowiem ustawowym wymogom brak jest także ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie. W analizie ograniczono się w tym zakresie tylko do wnioskodawcy. Oznacza to, iż stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, uchybieniem skutkującym uchyleniem zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty L. z [...][...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na treści przepisu art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.

Wskazówki i zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z poszczególnych uwag i wskazań niniejszego wyroku, które po myśli przepisów art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają dla organu charakter bezwzględnie wiążący. W szczególności organ przeprowadzi ponownie całe postępowanie przy poszanowaniu wskazanych wyżej przepisów i zasad postępowania administracyjnego, ustalając czy faktycznie projektowania linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących regularnych linii. Organ dokona także oceny wniosku skarżącego w kontekście przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), zważywszy że przepis art. 6 ust.1 tej ustawy stanowi między innymi że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.