Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku skarżącego K. B. z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego K. B.kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (sporządzoną dnia [...] listopada 2013 r.) na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądając nakazania organowi dokonania stosownych czynności przewidzianych w powyższej ustawie, w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Wniosek z dnia [...] października 2013 r. dotyczył –

zestawienia umów zawartych w roku 2013, zawieranych przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych w oparciu o rejestr umów Ministerstwa, o którym mowa w § 20 zarządzeniu nr 13 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2010 r. w sprawie umów cywilnoprawnych zawieranych na potrzeby Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz placówek zagranicznych, w formie arkusza kalkulacyjnego, zawierającego co najmniej dane w zakresie: komparycja umowy, przedmiot umowy, data podpisania umowy, departament właściwy oraz osoba odpowiedzialna, radca prawny opiniujący umowę, rodzaj środków publicznych z których finansowana jest umowa, numer umowy, uwagi, sygnatura osoby rejestrującej.

We wniosku tym skarżący określił, iż informacje należy przesłać w formie elektronicznej, przy użyciu ePUAP.

W uzasadnieniu skargi K. B. podał, iż wcześniej – pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwracał się do Ministerstwa o podanie, w trybie dostępu do informacji publicznej, wskazanego wyżej rejestru umów (wykazu umów) i po otrzymaniu tego rejestru (pismo Ministerstwa z dnia [...] października 2013 r.) w tymże dniu zażądał wnioskowanej wyżej informacji. Mimo wymiany pism, skarżący nie otrzymał pełnej odpowiedzi – informacji, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odpowiedzi Ministerstwa z dnia [...] października 2013 r., jak i z dnia [...] listopada 2013 r. nie zawierały żądanych wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. informacji w zakresie: pełnej komparycji danych drugiej strony umowy - w ponad 60% pozycji, daty podpisania umowy - w przypadku 10 umów, wskazania departamentu właściwego oraz osoby odpowiedzialnej - w przypadku 6 umów, wskazania radcy prawnego opiniującego umowę - w przypadku 265 umów (za wyjątkiem zaopiniowanych "na podstawie wzoru" oraz 1 zaopiniowanej przez "T. L."), wskazania rodzaju środków publicznych z których finansowana jest umowa — wszystkie umowy, wskazania przedmiotu umowy - w przypadku 5 umów.

Jednocześnie K. B. podkreślił, iż organ zobowiązany nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ani nie zawarł żadnej informacji o podstawie prawnej ograniczenia prawa dostępu. Zatem podjęte przez organ działania w tej sprawie były niedostateczne i nie wypełniły prawnych obowiązków, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, a w dodatkowym piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie. Argumentował, iż wbrew twierdzeniom skargi nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku. W dniu [...] października 2013 r. MSZ przekazało wnioskodawcy treść zarządzenia nr 13 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2010 r. W tym też dniu wnioskodawca zwrócił się o przekazanie rejestru umów i jego żądanie zostało przez organ zrealizowane kolejnymi pismami. Minister podkreślił, iż sam rejestr umów jest dokumentem wewnętrznym MSZ i ma jedynie charakter ewidencyjny oraz roboczy, nie jest to dokument wyrażający stanowisko organu. Organ podkreślił, iż przekazane przez MSZ informacje nie zawierają danych osobowych z uwagi na ochronę danych osobowych zarówno kontrahentów umów, jak i pracowników Ministerstwa, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Konieczność dokonania anonimizacji, z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, nie może być utożsamiana z odmową udostępnienia informacji publicznej. Ma tu odpowiednio zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast w zakresie żądania wskazania rodzaju środków publicznych z których finansowana jest dana umowa, Minister wskazał, iż MSZ jest jednostką sektora finansów publicznych i wszystkie zawarte umowy są finansowane ze środków publicznych, co jest oczywiste i nadto wynika z § 2 – 19 zarządzenia nr 13 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2010 r.

Zdaniem organu, skarżącemu nie zostały udostępnione jedynie te informacje, które nie miały charakteru informacji publicznych, a zatem w tym zakresie organ nie mógł wydawać decyzji przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Wniosek ten został uwzględniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

[...] wniosła o uwzględnienie skargi. W ocenie Stowarzyszenia, organ wykonując wniosek skarżącego winien udostępnić również informacje o wszystkich osobach, z którymi podpisane zostały umowy. Nawet jeżeli organ przyjąłby, iż zachodzą przesłanki do wyłączenia jawności, to słusznie wskazuje skarżący, iż powinna zostać wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniająca przyczyny tej odmowy. Nie może być tak, że skarżący ma domyślać się, jakie przesłanki stoją za określonym działaniem organu, który ograniczył w rzeczywistości prawo skarżącego do informacji publicznej.

Stowarzyszenie podniosło, iż przepisy ustawy o finansach publicznych - art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz art. 35 - przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej. Wskazało na tezy doktryny, iż "Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej" oraz na to, że "Postulatywna zasada jawności finansów publicznych uzyskała status normatywnej, a więc zasady prawnie wiążącej".

Dalej Stowarzyszenie przywołało treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 oraz glosę do tego wyroku G.S. i podniosło, że wyjątki wskazane w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć charakteru wyczerpującego dla ustalania granic prawa do prywatności bądź odstępstw od niego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o wyżej ustalony stan faktyczny, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Spraw Zagranicznych jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem generalnie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05), powyższa kwestia nie jest zresztą sporna w tej sprawie.

Nadto podkreślenia wymaga to, iż prawo do uzyskania prostej informacji publicznej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy).

Również żądana wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. przez K. B. informacja stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy wprost wydatkowania przez MSZ środków publicznych w ramach zawieranych przez ten organ albo jego przedstawicielstwa umów, co także wydaje się niekwestionowane pomiędzy stronami sporu.

Natomiast, w ocenie Ministra Spraw Zagranicznych prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu przez zasadę ochrony informacji niejawnych – tu danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna zawierająca takie dane nie może być udostępniona, zaś zanonimizowanie tych danych nie może być utożsamiane z odmową udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela zasadności takiej argumentacji organu, abstrahującej od treści wniosku.

Generalną zasadą zawartą w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest ścisłe zachowanie się podmiotu zobowiązanego do udostępnienia danej informacji publicznej do wymogów tej ustawy. Sprowadza się to w istocie do prostej konstatacji – informacja zostaje udostępniona niejako w naturze, poprzez podanie jej do wiadomości zainteresowanego, albo podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, odmawia jej udostępnienia w formie decyzji przewidzianej w art. 16 tej ustawy i nadto przyczynami takiej odmowy mogą być jedynie okoliczności wskazane w ustawie. Zatem skoro podmiot zobowiązany dostrzega powody uzasadniające odmowę udostępnienia informacji, jest wprost z ustawy zobowiązany do wydania wyżej wskazanej decyzji odmownej, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji przyczyny odmowy. Niezachowanie przy odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej formy decyzji, stanowi bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż Minister Spraw Zagranicznych odmawiając udostępnienia informacji publicznej nie dochował przewidzianej dla tej czynności formy decyzji, wskazanej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego pozostawał w bezczynności.

Podkreślić tu należy, iż wniosek skarżącego z dnia [...] października 2013 r. wyraźnie wskazywał, iż przedmiotem informacji publicznej zainteresowany uczynił takie dane jak: komparycja umowy, przedmiot umowy, data podpisania umowy, departament właściwy oraz osoba odpowiedzialna, radca prawny opiniujący umowę, rodzaj środków publicznych z których finansowana jest umowa, numer umowy, uwagi, sygnatura osoby rejestrującej. Tak więc w zainteresowaniu skarżącego pozostawało uzyskanie między innymi informacji o nazwach podmiotów – kontrahentów MSZ (komparycja umowy) oraz informacji o danych osób ze strony MSZ (imię i nazwisko) odpowiedzialnych za zawarcie danej umowy, w tym osób ją opiniujących.

Uczynienie przez organ powyższych danych przedmiotem anonimozacji, bez zachowania formy decyzji, w sytuacji gdy dane te stanowią także żądaną informację – stanowi naruszenie przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co trafnie wskazuje skarżący oraz uczestnik postępowania.

Należy wyraźnie podkreślić, iż możliwe jest zanonimizowanie danych osobowych w tekście danej informacji publicznej (z pominięciem formy decyzji), gdy powyższe dane osobowe nie są z pewnością objęte żądaniem osoby zainteresowanej. Wówczas proces anoniomizacji nie może być utożsamiany z odmową udostępnienia informacji publicznej, albowiem informacje zanonimizowane nie stanowią przedmiotu żądanej przez zainteresowanego informacji.

Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, co wynika wprost z treści wniosku z dnia [...] października 2013 r.

Organ zobligowany był w niniejszej sprawie - gdy dostrzegł potrzebę ograniczenia dostępności pewnych danych, z uwagi na zasadę ochrony informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych - do wyjaśnienia tej kwestii w drodze decyzji. Dopiero w tej formie (decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy) można rozważać zasadność zastosowania przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W żadnym przypadku treść tego przepisu nie może być pojmowana jako przesłanka braku istnienia cech informacji publicznej we wniosku inicjującym sprawę, jako samoistna przesłanka decydująca o pozbawieniu danej informacji przymiotu informacji publicznej.

Organ winien zatem dostrzec, iż w niniejszej sprawie rysują się trzy zagadnienia związane z prawem do prywatności. Prywatność kontrahenta umowy, prywatność osoby podpisującej umowę w imieniu organu w aspekcie oceny czy osoba ta jest osobą publiczną oraz prywatność pracowników Ministerstwa wypracowujących daną umowę, czy ją opiniujących. Każde z tych zagadnień wymaga zastosowania innych kryteriów oceny prywatności, ważenia innych wartości.

Wskazywane przez strony postępowania orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego w większości przypadków dotyczą decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawa prywatności, a zatem zbiegu przepisu art. 16 z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Orzeczenia te mogą być przydatne do dalszego procedowania w niniejszej sprawie przez organ, jednakże orzeczenia te wprost nie odnoszą się do stwierdzonej bezczynności organu w niniejszej sprawie - braku zachowania przez Ministra przewidzianej w ustawie formy załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można uznać za zadowalające, stwierdzenie organu, iż zbędne było udzielanie informacji o wskazaniu rodzaju środków publicznych, z których finansowana jest dana umowa, gdyż MSZ jest jednostką sektora finansów publicznych i wszystkie zawarte umowy (a priori), są finansowane ze środków publicznych MSZ, co jest oczywiste i nadto wynika z treści § 2 – 19 zarządzenia nr 13 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2010 r.

Jednakże nie można wykluczyć, iż dana umowa była finansowana nie tylko ze środków wskazanych w rzeczonym zarządzeniu ale również z innych środków, zatem Minister winien jednoznacznie ustosunkować się do powyższego pytania, co do źródeł finansowania, czego nie uczynił. Zarządzenie nr 13 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2010 r. określa w tym zakresie pewną zasadę, co do źródeł finansowania i stosowania tej zasady powinno zostać potwierdzone co do każdej umowy.

Wskazując na powyższe uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został przez Ministra Spraw Zagranicznych nieprawidłowo rozpatrzony i dlatego organ pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądza niniejszym wyrokiem merytorycznego sposobu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, albowiem przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Bacząc na stosunkowo szybką odpowiedź Ministra Spraw Zagranicznych, udzieloną na wniosek z dnia [...] października 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby stwierdzona wyżej bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co także wyklucza orzeczenie w niniejszej sprawie grzywny.

Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.