Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 451/11 w sprawie ze skargi PZFD-ZP z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz PZFD-ZP z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 451/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2010 r. nr KOC/6115/Pi/10 oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) października 2010 r. nr 7/210 w sprawie ze skargi P. Z. F. D. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...) , wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) października 2010 r. nr (...) odmawiającą P. Z. F. D. z siedzibą w Warszawie udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie określenia liczby postępowań w sprawach zakończonych w latach 2007, 2008 i 2009 z podziałem na czas ich trwania: dla decyzji ustalających warunki zabudowy do 60 dni, od 61 do 180 dni, od 181 do 365 dni, powyżej 365 dni oraz dla decyzji o pozwoleniu na budowę do 35 dni, od 36 do 90 dni, od 90 do 180 dni, powyżej 180 dni.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż w dniu 15 lipca 2010 r. PZFD-ZP (dalej PZFD-ZP) złożył do Prezydenta m. st. Warszawy wniosek o przekazanie informacji publicznej o:

1. liczbie wydanych w Warszawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego oddzielnie dla lat 2007, 2008 i 2009 oraz liczbie postępowań w tych sprawach zakończonych w latach 2007, 2008 i 2009 w grupach: do 60 dni, od 61 do 180 dni, od 181 do 365 dni, powyżej 365 dni od dnia

złożenia wniosku o wydanie decyzji do dnia wydania decyzji,

2. liczbie wydanych w Warszawie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego oddzielnie dla lat 2007, 2008 i 2009 oraz liczbie postępowań w tych sprawach zakończonych w latach 2007, 2008 i 2009 w grupach: do 35 dni, od 36 do 90 dni, od 90 do 180 dni, powyżej 180 dni, od dnia

złożenia wniosku do dnia wydania decyzji.

Pismem z dnia 26 lipca 2009 r. Urząd m. st. Warszawy poinformował, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem wezwano wnioskodawcę o przedstawienie powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na powyższe pismo z dnia z dnia 26 lipca 2009 r., PZFD-ZP wskazał, iż podstawą żądania są informacje od firm budujących mieszkania w Warszawie o przewlekłości postępowań administracyjnych, które mają negatywny wpływ nie tylko na działalność tych firm, lecz również na niedostateczny rozwój budownictwa mieszkaniowego w Stolicy, co powoduje napięcia na rynku mieszkaniowym, wzrost kosztów, a w konsekwencji cen mieszkań. Czas trwania procedur administracyjnych ma znaczny wpływ na koszty, a więc i ceny mieszkań. Informacja o rzeczywistym czasie procesowania pozwoleń budowlanych pozwoli ocenić obiektywnie stan administracji architektoniczno -budowlanej, co niewątpliwie leży w istotnym interesie społecznym, gdyż problem dostępności mieszkań - ich liczby i ceny jest istotnym problemem społecznym.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r. nr 4/2010 Prezydent m. st. Warszawy odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania PZFD-ZP od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 28 września 2010 r. nr KOC/4763/Pi/10 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia (...) października 2010 r., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej podnosząc, iż nie zostały przedstawione okoliczności wskazujące na ważny interes publiczny uzasadniający udostępnienie takiej informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

Od powyższej decyzji odwołanie złożył PZFD-ZP. Strona podniosła, iż odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej jest niezasadna, a nadto kwestionowana decyzja nie rozstrzyga o całości żądania strony oraz wydana została z szeregiem innych uchybień o charakterze proceduralnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie znalazło podstaw do uwzględnia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia (...) grudnia 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż informacja publiczna, której udostępnienia domaga się wnioskodawca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest informacją przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. W sytuacji braku interesu publicznego organ zobowiązany powinien odmówić udzielenia informacji. Ponadto ustawodawca nie tylko wymaga aby istniał interes publiczny, ale jeszcze aby udzielenie informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla owego interesu. W odwołaniu PZFD-ZP podniósł, iż jest Związkiem Pracodawców skupiających największych deweloperów działających na rzecz rozwoju rynku mieszkaniowego w Polsce. Jednym z celów PZFD-ZP jest działalność na rzecz polepszenia warunków realizacji budownictwa mieszkaniowego w ramach branży deweloperskiej (7 ust. 1 statutu PZFD-ZP). Cel ten jest realizowany m.in. poprzez prezentowanie opinii w sprawach związanych z budownictwem mieszkaniowym, gospodarką i prawem, opiniowanie założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym statutem, uczestnictwo w debatach publicznych i konsultacjach dotyczących budownictwa, a w szczególności branży deweloperskiej (§ 8 ust. 2, 4 i 10 statutu PZFD-ZP). Realizując postanowienia statutu PZFD-ZP aktywnie uczestniczy w konsultacjach społecznych w ramach procesów legislacyjnych - dotyczących m.in. budownictwa mieszkaniowego - prowadzonych przez organy administracji państwowej. Uzyskanie przez PZFD-ZP informacji dotyczących czasu trwania przedmiotowych postępowań może stanowić podstawę - wraz z innymi informacjami - dla dokonania ustaleń co do przyczyn takiej, a nie innej długości tych postępowań. Takie ustalenia mogą z kolei pozwolić na sformułowanie przez PZFD-ZP właściwych środków zaradczych, które mogłyby stać się przedmiotem dyskusji w ramach opisanego wyżej uczestnictwa PZFD-ZP w procedurach legislacyjnych, i doprowadzić do pożądanych zmian ustawodawstwa lub przynajmniej do faktycznego usprawnienia przedmiotowych postępowań administracyjnych. Zdaniem organu II instancji, udzielenie stronie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na funkcjonowanie Urzędu m. st. Warszawy, bądź organów administracji publicznej w ogólności. Jednakże proste zastawienie dat złożenia wniosku i daty wydania decyzji nie stanowi pełnej informacji o faktycznym czasie procesowania, a na jego wydłużenie mogą mieć wpływ również same strony postępowania - inwestorzy. Zatem wnioskowane przez PZFD-ZP zestawienie, nie obrazujące całościowo kwestii związku z długością postępowań administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta m. st. Warszawy nie pozwoli na sformułowanie przez PZFD właściwych środków zaradczych, które mogłyby stać się przedmiotem dyskusji w ramach opisanego wyżej uczestnictwa PZFD w procedurach legislacyjnych, i ewentualnie nie doprowadzi do pożądanych zmian ustawodawstwa lub przynajmniej nie usprawni przedmiotowych postępowań administracyjnych. W ocenie Składu Orzekającego Kolegium treść żądania, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawdopodabnia, że pozyskanie przez wnioskodawcę informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ponadto Tomasz Zemla - Zastępca Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Urzędzie m. st. Warszawy był upoważniony do podpisania zaskarżonej decyzji, co wynika z upoważnienia z dnia 17 kwietnia 2008 r. Zatem za niezasadne należało uznać zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia przepisów procesowych.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez PZFD-ZP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik strony skarżącej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podniósł następujące zarzuty:

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym uznaniu, że żądane

przez PZFD-ZP informacje stanowią informacje przetworzone;

naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez

jego niezastosowanie (zarzut ewentualny);

naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie;

naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia informacji, mimo, że inne

organy tej samej jednostki samorządu terytorialnego, tj. m.st. Warszawy, udzieliły takich

informacji;

naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do

dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie w

sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na których oparł

się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i

mocy dowodowej;

7. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie PZFD-ZP możliwości

wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

8. naruszenie art. 8 i 11 k.p.a poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł m.in., iż organy obu instancji bezzasadnie uznały, że żądane przez skarżący Związek informacje stanowią informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzonej przed Prezydentem Miasta Szczecina i SKO w Szczecinie wynika, że standardem we współczesnej administracji jest komputerowe wspomaganie obiegu dokumentacji. Odpowiedni system komputerowy umożliwia gromadzenie danych m.in. dotyczących daty wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego, a także proste generowanie takich danych. Nawet gdyby przyjąć, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony, to Prezydent m.st. Warszawy winien był je udostępnić w postaci nieprzetworzonej, podając jedynie datę wszczęcia i zakończenia postępowania, bez obliczania okresu trwania postępowania. Ponadto nie ma racji organ II instancji twierdząc, że brak jest szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie PZFD informacji o czasie trwania postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę. Prawidłowy rozwój sektora budownictwa mieszkaniowego bez wątpienia leży w sferze interesu publicznego. Świadczy o tym dobitnie choćby treść art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania". Na prawidłowy rozwój sektora budownictwa mieszkaniowego, pozwalającego na zmniejszenie istniejącego deficytu mieszkaniowego i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli, w oczywisty sposób wpływa postępowanie organów administracji oraz czas trwania procedur administracyjnych. Proces budowlany, jego szybkość i efektywność, zależą bowiem ściśle od czasu, w jakim możliwe jest uzyskanie stosownych decyzji administracyjnych wymaganych w procesie budowlanym. Szybkość i efektywność procesu budowlanego przekłada się również na sytuacje na rynku mieszkaniowym oraz poziom cen mieszkań. PZFD-ZP jest Związkiem Pracodawców skupiających największych deweloperów działających na rzecz rozwoju rynku mieszkaniowego w Polsce. Jednym z celów PZFD-ZP jest działalność na rzecz polepszenia warunków realizacji budownictwa mieszkaniowego w ramach branży deweloperskiej (§ 7 ust. 1 statutu PZFD-ZP). Cel ten jest realizowany m.in. poprzez prezentowanie opinii w sprawach związanych z budownictwem mieszkaniowym, gospodarką i prawem, opiniowanie założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym statutem, uczestnictwo w debatach publicznych i konsultacjach dotyczących budownictwa a w szczególności branży deweloperskiej (§ 8 ust. 2, 4 i 10 statutu PZFD-ZP). Realizując postanowienia statutu PZFD-ZP aktywnie uczestniczy w konsultacjach społecznych w ramach procesów legislacyjnych - dotyczących m.in. budownictwa mieszkaniowego - prowadzonych przez organy administracji państwowej. Dowodem powyższego jest obszerna korespondencja z Ministrem Gospodarki, Podsekretarzem Stanu z Ministerstwa Infrastruktury, z Ministrem Budownictwa. Zatem uzyskanie przez PZFD-ZP informacji dotyczących czasu trwania przedmiotowych postępowań może stanowić podstawę (wraz z innymi informacjami) dokonania ustaleń co do przyczyn takiej, a nie innej długości tych postępowań. Takie ustalenie może z kolei pozwolić na sformułowanie przez PZFD-ZP właściwych środków zaradczych, które mogłyby stać się przedmiotem dyskusji w ramach opisanego wyżej uczestnictwa PZFD-ZP w procedurach legislacyjnych i doprowadzić do pożądanych zmian ustawodawstwa lub przynajmniej do faktycznego usprawnienia przedmiotowych postępowań administracyjnych. Aby możliwe było sformułowanie jakichkolwiek postulatów w zakresie usprawnienia funkcjonowania administracji publicznej, konieczne jest dokonanie, w oparciu o materiał empiryczny, ustaleń dotyczących rzeczywistego sposobu działania organów administracji. Takie ustalenia pozwalają bowiem na stwierdzenie, czy organy administracji działają w sposób optymalny i czy celowe jest podjęcie określonych działań służących usprawnieniu działania administracji. W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że udostępnienie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odmowa zaś udostępnienia tych informacji nastąpiła z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, iż uzyskanie przez PZFD-ZP informacji o szybkości prowadzonych postępowań w sprawach zakończonych wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, jak też decyzji o pozwoleniu na budowę takich obiektów, oceniając przez pryzmat celów statutowych i przedmiotu działalności tej organizacji społecznej, leży w interesie publicznym. Nie jest sporne pomiędzy stronami, że żądana przez PZFD-ZP informacja jest informacją publiczną. Należy przyjąć, iż z uwagi na potrzebę pogrupowania informacji źródłowej i dokonania stosownych zestawień, aby odpowiedzieć na pytania zawarte we wniosku strony skarżącej z dnia 15 lipca 2010 r., strona skarżącą domaga się w istocie informacji przetworzonej. Powoływanie się przez pełnomocnika PZFD-ZP na stosowanie w urzędach samorządowych w innych województwach systemów informatycznych umożliwiających niejako automatyczne dokonanie takich zestawień danych, nie świadczy o tym, że systemy takie wykorzystywane są przez Urząd m.st. Warszawy, a co się z tym wiąże, nie ma podstaw by twierdzić, iż wymieniony Urząd do udzielenia wnioskowanej przez stronę informacji nie musi zaangażować środków organizacyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie najistotniejsze jest jednak to, iż PZFD-ZP jest organizacją skupiającą deweloperów działających na rzecz rozwoju rynku mieszkaniowego w Polsce i zgodnie z postanowieniami § 7 ust. 1, § 8 ust. 2, 4 i 10 statutu Związku, działa na rzecz polepszenia warunków realizacji budownictwa mieszkaniowego. Realizuje cele statutowe w powyższym zakresie poprzez prezentowanie opinii w sprawach związanych z budownictwem mieszkaniowym, gospodarką i prawem, opiniowanie założeń projektów i ustaw oraz aktów wykonawczych, uczestnictwo w debatach publicznych i konsultacjach dotyczących budownictwa, w szczególności branży deweloperskiej. Skoro PZFD-ZP aktywnie, co wynika jednoznacznie z załączonych do skargi dokumentów, uczestniczy w konsultacjach społecznych w ramach procesów legislacyjnych na rzecz poprawy procesach stanu budownictwa mieszkaniowego, to zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może być wątpliwości, że ta działalność dotyczy ściśle spraw publicznych. Zatem żądane przez stronę skarżącą informacje ze sfery działalność organu gminnego w zakresie budownictwa mieszkaniowego są istotne dla interesu publicznego, albowiem będą służyły analizie wpływu postępowań administracyjnych, jako czynnika istotnego w ogólnym procesie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych m.st. Warszawy. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż niewątpliwie długość prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawach ustalenia warunków zabudowy obiektów budownictwa mieszkaniowego i wydawania pozwoleń na budowę tych obiektów stanowi istotny czynnik procesu budowy mieszkań, a co za tym idzie zaspokajania podstawowych potrzeb obywateli. Zatem podejmowanie działań, w tym opiniodawczych i legislacyjnych, zmierzających do usprawnienia tego procesu, także przez instytucje pozarządowe i pozasamorządowe, jest szczególnie istotne z punktu widzenia potrzeb społecznych. Za nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał argument organu odwoławczego, że wnioskowane zestawienie nie obrazuje całościowo kwestii związanych z długością postępowań administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy, nie pozwoli na sformułowanie środków zaradczych, które mogły by stać się przedmiotem dyskusji w ramach prac legislacyjnych. Poza oceną organu bowiem pozostaje, czy informacja publiczna żądana przez podmiot zwracający się do organu administracji publicznej, będzie służyć wyciągnięciu prawidłowych wniosków. Organ nie jest władny do dokonywania takich ocen. Powinien on ocenić tylko, czy za wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przemawia szczególnie istotny interes publiczny i jeżeli ocena ta będzie pozytywna, powinien udzielić żądanej informacji. Dalsza analiza otrzymanej informacji i wnioski wyciągnięte na jej podstawie pozostawać już winny poza zakresem zainteresowania organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię.

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż za błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące wykazania przez wnioskodawcę, iż uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ takie uzasadnienie jest niewystarczające. Z wyroku nie wynika co przesądza o tym, że udzielenie informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych informacji dla lepszej ochrony interesu publicznego. W uchylonej decyzji Kolegium, wnioskowane zestawienie (zawierające proste zastawienie dat złożenia wniosku i daty wydania decyzji) nie obrazuje całościowo kwestii związanych z długością postępowań administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta m. st. Warszawy (i nie stanowi bowiem pełnej informacji o faktycznym czasie procesowania, a na jego wydłużenie mogą mieć wpływ również same strony postępowania- inwestorzy), a zatem nie pozwoli na sformułowanie przez PZFD-ZP właściwych środków zaradczych, które mogłyby stać się przedmiotem dyskusji w ramach opisanego wyżej uczestnictwa PZFD-ZP w procedurach legislacyjnych i ewentualnie doprowadzić do pożądanych zmian ustawodawstwa lub przynajmniej do faktycznego usprawnienia przedmiotowych postępowań administracyjnych. Zatem wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji (zawierające proste zastawienie dat złożenia wniosku i daty wydania decyzji) stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PZFD-ZP wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga została oparta a obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wniesiona skarga kasacyjna nie kwestionuje oceny Sądu pierwszej instancji, co do tego, że żądanie udzielenia informacji publicznej, zgłoszone przez PZFD-ZP i obejmujące liczbę wydanych w Warszawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego oraz liczbę wydanych w Warszawie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego we wskazanym przedziale czasowym jest w istocie udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych oraz usuwania danych chronionych prawem. Zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie takiej informacji wymaga od wnioskodawcy wykazania, że żądanie takie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "kwestii szczególnie istotnej dla interesu publicznego". Dlatego też odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości. Organ orzekający w sprawie jest obowiązany ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć interesowi publicznemu czy też służyć będzie wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych itp. W kontekście art. 61 Konstytucji RP organ administracji publicznej dokonując interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien jednak dążyć do tego, aby informacja publiczna została udostępniona, jeśli nie zachodzą określone ustawą ograniczenia w jej udostępnieniu. Za rozszerzającym sposobem rozumienia przepisów ustawy wypowiada się również doktryna. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji zapewnienie możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych w zakresie, w jakim pozwala na to system demokratycznego państwa prawnego. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147-149).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) października 2010 r. podlegały uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji z tego względu, że organy niewłaściwie przyjęły brak szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji wnioskodawcy. Organ drugiej instancji jako przyczynę odmowy udostępnienia informacji publicznej podał, iż udzielenie stronie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na funkcjonowanie Urzędu m. st. Warszawy, bądź organów administracji publicznej w ogólności. Zaprezentowany pogląd przemawiałby jednak za istnieniem interesu publicznego w udostępnieniu każdej informacji publicznej oraz z wniosku każdego podmiotu. Informacja publiczna to zgodnie z definicją ustawy "każda informacja o sprawach publicznych". Jest to więc szeroko rozumiana informacja, która ze swej natury odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, jego organów i innych ciał publicznych. W każdym przypadku żądania jej udzielenia można dopatrzeć się przesłanki "poprawy funkcjonowania państwa i możliwości usprawnienia działania jego organów", ponieważ sam fakt udostępnienia informacji o działaniach organów władzy (wnioskodawcy, a za jego pośrednictwem mniejszemu lub większemu kręgowi obywateli ) może przyczynić się do poprawy ich funkcjonowania. W konsekwencji rozumienie interesu publicznego zaprezentowane przez skarżący organ jest niewystarczające dla wydania decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W ten sam sposób należy ocenić zaprezentowany zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i we wniesionej skardze kasacyjnej zarzut organu, iż żądane przez wnioskodawcę informacje nie są istotne z punktu widzenia interesu publicznego, ponieważ zawierają jedynie proste zastawienie dat złożenia wniosku i dat wydania decyzji, co nie stwarza realnej możliwości ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, a także nie pozwolą na sformułowanie "właściwych środków zaradczych, które mogłyby stać się przedmiotem dyskusji w ramach uczestnictwa PZFD-ZP w procedurach legislacyjnych i ewentualnie nie doprowadzą do pożądanych zmian ustawodawstwa". Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie i należy podzielić w tym względzie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż na gruncie art. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie jest uprawniony do czynienia własnych ustaleń w jaki sposób wnioskodawca wykorzysta informację publiczną przetworzoną, a jedynie czy za jej udzieleniem przemawia interes publiczny. W przypadku oceny pozytywnej organ ma obowiązek udzielić tej informacji, a dalsza jej analiza pod kątem wykorzystania przez zainteresowany podmiot leży poza kompetencją organu.

Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż do celów statutowych PZFD-ZP należy polepszenie warunków realizacji budownictwa mieszkaniowego, prezentowanie opinii w sprawach związanych z budownictwem mieszkaniowym, gospodarką i prawem, opiniowanie założeń projektów i ustaw oraz aktów wykonawczych, uczestnictwo w debatach publicznych i konsultacjach dotyczących budownictwa, w szczególności branży deweloperskiej (§ 8 ust. 2, 4 i 10 statutu PZFD-ZP). Tak więc uzyskane przez PZFD-ZP informacje na temat liczby wydanych w Warszawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego oraz liczby wydanych w Warszawie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego we wskazanym przedziale czasowym bez wątpienia wypełniają cele statutowe związku, a także ich uzyskanie przez wnioskodawcę leży w interesie publicznym. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji informacje ze sfery działalności organu gminnego w zakresie budownictwa mieszkaniowego wypełniają przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, ponieważ służą analizie wpływu długości postępowań administracyjnych na proces zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie organ winien przyjąć istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i udzielić odpowiedzi na postawione przez wnioskodawcę pytania. Zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. nie mógł więc odnieść oczekiwanego skutku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach sądowych stanowił art. 204 pkt 2 P.p.s.a.