Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Z. W. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 639/09 w sprawie ze skargi P. Z. W. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz P. Z. W. w R. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. ( sygn. akt II SA/Rz 639/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. Z. W. Okręg w Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji p.n. rozbudowa istniejącego progu betonowego w km 21 + 605 o wys. 1,0 m do wysokości istniejącego progu betonowego wraz z montażem 3 sztuk przęseł z powłok piętrzących wodę oraz wybudowanie odkrytego kanału dopływowego i odpływowego dla wody z małej elektrowni wodnej "M", budowie budynku małej elektrowni wodnej z mocy 1,5 MW, przepławki dla ryb i wykonanie przyłącza kablowego SN – 15 KV w miejscowości P. na części działek nr [...] i [...] oraz w miejscowości M. na części działek w [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie organ II instancji decyzja Wójta Gminy M. odpowiada prawu Przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje w sposób szkodliwy na środowisko i w świetle przepisów prawa, obowiązującego w chwili wydania decyzji, dopełnione zostały wszystkie działania prawem wymagane. Stanowisko takie potwierdzają opinie sporządzone w trybie i na zasadach określonych przepisami prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P. Z. W. Okręg w Rz. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 § 1 i art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 pkt 3 prawa ochrony środowiska. Uzupełniając skargę w dniu 1 grudnia 2009 r. strona skarżąca dodatkowo wskazała na naruszenie przez organy art. 156 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm./ oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 5, 9 i 11 ustawy prawo ochrony środowiska. Z uwagi na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., orzeczenie o niewykonywaniu decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w wysokości 408 złotych.

Skarżąca podkreśliła, że decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie nierzetelnych i bezkrytycznie przyjętych opinii i raportu sporządzonych na potrzeby postępowania pierwszoinstancyjnego. W toku postępowania błędnie ustalono, że projektowana inwestycja nie będzie naruszała obszaru Natura 2000 Przyjęcie jako udowodnionych okoliczności związanych z funkcjonowaniem małej elektrowni wodnej narusza zasady postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 k.p.a. To prowadzi do naruszenia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 48 ust. 2 pkt 3 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 5, 9, 11 prawa ochrony środowiska. W ocenie strony skarżącej decyzje naruszają także art. 33 ust. 2 i art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż projektowana inwestycja narusza obszar ochrony siedlisk przyrodniczych i ryb "Dolna Wisłoka z dopływami". Nadto organy naruszyły art. 106 § 1 k.p.a. przez zaniechanie uzgodnienia inwestycji z organem właściwym, jakim jest podmiot wskazany w art. 48 ust. 2 pkt 3 prawa ochrony środowiska.

W pismach uzupełniających do skargi z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca zawarła uzupełnienie żądań, zarzutów i uzasadnienia skargi oraz przedstawiła stanowisko odnośnie poprawności postępowania wyjaśniającego i oceny złożonych w nim opracowań specjalistycznych, a także uzupełniła materiał dowodowy o dokumenty, które mają w jej ocenie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę P. Z. W. Okręg w Rz. za niezasadną.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 106 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte przez inwestora we wrześniu 2007 r., a więc zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (Dz.U. Nr 25, z 2008r., poz. 150 ze zm.). Art. 46 tej ustawy wskazuje rodzaje inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projektowana inwestycja zasadnie została zaliczona do przedsięwzięć wskazanych w § 3 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Z opisu inwestycji wynika, że należy ją zaliczyć do budowli piętrzących wodę lub urządzeń mających piętrzyć wodę na wysokość nie mniejszą niż 1 m. Organem właściwym do przeprowadzenia takiego postępowania jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Sąd stwierdził, iż organ właściwy przeprowadził postępowanie, w ramach którego uzgodniono warunki realizacji przedsięwzięcia z organami wskazanymi w art. 48 ust. 2 prawa ochrony środowiska, a raport spełnia warunki określone w art. 52 ust. 1 prawa ochrony środowiska. Zdaniem Sądu spełnienie przez raport warunków określonych we wskazanym przepisie prowadzić musi do przyjęcia, że objęte tym dokumentem ustalenia spełniają wymogi prawa. Raport jest czynnością sformalizowaną, której celem jest wykazanie zakresu i sposobu oddziaływania inwestycji na środowisko, a zatem należy przyjąć, że tylko w tej formie może być ten zakres ustalany. W postępowaniu sądowym strony mają ograniczoną możliwość wyjaśniania stanu faktycznego sprawy ze względu na art. 106 § 3 p.p.s.a. Raport jest dokumentem, który w postępowaniu pełni szczególną funkcję i jego treść nie może być obalana innymi dowodami, zwłaszcza w postępowaniu sądowym.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. przez nieuzgodnienie decyzji z organem wskazanym w art. 48 ust. 2 pkt 3a prawa ochrony środowiska. Zaznaczył, że projektowana inwestycja nie należy do tych, które mogą znacząco oddziaływać na obszar "Natura 2000", a więc nie ma do niej zastosowania tryb uregulowany we tym przepisie. Sąd podkreślił, że wskazywany przez stronę skarżącą obszar Natura 2000 "Wisłoka z dopływami" nie funkcjonował w chwili orzekania przez organy w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, a zatem nie mógł być brany pod uwagę w ocenie oddziaływania inwestycji. Obszar ten przekazano Komisji Europejskiej dopiero w dniu 29 października 2009 r., a więc po tym jak skarżona decyzja stała się ostateczna. Zdaniem Sądu normatywne ustanowienie obszaru ochronnego, a więc jego pojawienie się jako elementu mającego wpływ na wszelkie działania podejmowane w wyznaczonych przez obszar granicach, ma miejsce dopiero z chwilą zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską. Wniosek taki Sąd wywiódł z wykładni art. 28 ust. 1 prawa ochrony przyrody, który nakłada na właściwy organ obowiązek sporządzenia planu zadań ochronnych, wskazując od jakiego momentu ten obowiązek powstaje. Skoro organy ochrony przyrody mają w sposób wiążący działać od zatwierdzenia granic obszaru Natura 2000 to brak podstaw, aby dla wszelkich ograniczeń związanych z wyznaczeniem tego obszaru przyjmować inną chwilę.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł P. Z. W. Okręg w Rz., reprezentowany przez radcę prawną R. W., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.) w zw. z art. 52 ust. 1 b p.o.ś. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdzie obowiązek przeprowadzenia oceny habitatowej w odniesieniu do potencjalnego obszaru Natura 2000 Dolna Wisłoka z Dopływami wynika z tego przepisu i jest również oparty na konieczności prowspólnotowej wykładni prawa polskiego. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na potencjalne obszary Natura 2000 wynika z wyroków Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wydanych w sprawach C-244/05 BundNaturschutz in Bayern w związku z orzeczeniem w sprawie C-355/90 Santońa Marshes oraz C-371/98 First Corporate Shipping. W świetle tych wyroków państwo członkowskie nie może uciec od obowiązku ochrony obszarów, które w świetle kryteriów przyrodniczych zasługują na sklasyfikowanie jako obszar Natura 2000 poprzez brak ich klasyfikacji, co bezpośrednio przekłada się na obowiązek objęcia tych obszarów procedurą oceny habitatowej. W tym zakresie bez znaczenia jest, czy chodzi o tereny, które zostały już umieszczone w wykazie krajowym przekazanym Komisji Europejskiej zgodnie z art. 4 ust. 1 Dyrektywy Siedliskowej, czy też chodzi o tereny, które ze względu na ich właściwości powinny być wpisane do wykazu OZW, lecz nie zostały jeszcze zaproponowane Komisji przez państwo członkowskie do wyznaczenia. W związku z tym istotne znaczenie ma okoliczność, podnoszona przed organami i WSA w Rzeszowie, iż w dacie wydania decyzji przez organy obszar "Dolna Wisłoka z Dopływami" był umieszczony nie tylko na Shadow List, ale również na wstępnej liście krajowej obszarów natura 2000, która p[o jej zamknięciu w październiku 2009r. została notyfikowana Komisji europejskiej.

b) art. 28 ust. 1 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - polegające na przyjęciu przez WSA w Rzeszowie tego przepisu jako podstawy dla uznania, że obowiązek prewencyjnej ochrony obszaru Natura 2000 oraz przeprowadzenia oceny habitatowej dotyczy wyłącznie tych projektowanych obszarów Natura 2000, które zostały zatwierdzone przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty (dalej jako OZW - obszar o znaczeniu wspólnotowym).

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 235 i nast. k.p.c. poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłożonych przez skarżącego dowodów z dokumentów: Standardowego Formularza Danych dla obszaru PLH18_47 Dolna Wisłoka z Dopływami, stanowiska Instytutu Ochrony Przyrody przedstawionego na zlecenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, stanowiska prof. dr hab. inż. T. M. z Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz opinii przyrodniczej w sprawie występowania chronionych siedlisk przyrodniczych w dolinie Wisłoki pomiędzy miejscowościami Rz. i M., wykonanej przez dr D. W. w lipcu 2009 r., kopii postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2009 r. (sygn. [...]), wydanego w sprawie odmowy wydania inwestorowi zaświadczenia o braku znacząco negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia polegającego na realizacji Małej Elektrowni Wodnej "M." i działaniach związanych z tą budową, kopii pisma Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (Departament Obszarów Natura 2000) z dnia [...] marca 2009 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach ([...]);

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a - albowiem WSA w Rzeszowie rozstrzygając w przedmiocie prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą je procedurą, t.j. na podstawie niepełnego raportu oddziaływania na środowisko, który nie uwzględnił przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków, dla których ochrony wyznaczony został potencjalny obszar Natura 2000 Dolna Wisłoka z Dopływami, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem obowiązku pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wskutek czego rozstrzygnięcie organów obydwu instancji zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym. Niepełny raport oddziaływania na środowisko nie zawierał opisu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na gatunki ryb i płazów objęte ochroną gatunkową (w tym gatunki priorytetowe) oraz na siedliska wymienione w Aneksie I Dyrektywy Siedliskowej. Tym samym rozstrzygnięcie rozstrzygniecia organów obydwu instancji zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze oraz jej uzupełnieniach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że zgodnie z prawem polskim i prawem wspólnotowym wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięć, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszarów Natura 2000 lub obszarów umieszczonych na liście proponowanych OZW przekazanych Komisji Europejskiej, ani nie wynikają z tej ochrony, a mogą na te obszary w istotny sposób oddziaływać rozciąga się również na potencjalne obszary Natura 2000 - zarówno umieszczone na Shadow list, jak i na te, które zostały umieszczone na wstępnej krajowej liście obszarów Natura 2000 poddawanej opiniowaniu przez Rady Gmin. Potencjalny obszar Natura 2000 Dolna Wisłoka z Dopływami został wpisany na Shadow list – jednocześnie jako OSO i SOO – w październiku 2008 r., co znajduje potwierdzenie w Standardowym formularzu danych dla tego obszaru. W dniu 12 maja 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przedłożył Gminie Miejskiej Mielec do zaopiniowania obszar Natura 2000 Dolna Wisłoka z Dopływami. W październiku 2009 r. obszar ten został zgłoszony Komisji Europejskiej na liście krajowej; w styczniu 2010 r. Komisja zatwierdziła go jako OZW. W latach 2008 – 2009 lista potencjalnych obszarów Natura 2000 była powszechnie dostępna w internecie na stronach organizacji pozarządowych: Klub Przyrodników, Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody "Salamandra", WWF jak też na stronach internetowych Ministerstwa Środowiska www.natura2000.mos.gov.pl.

Przepis art. 33 ust. 2 u.o.p. zabrania podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których projektowany jest obszar Natura 2000, znajdujący się na liście krajowej opracowanej przez Ministra właściwego do spraw środowiska zgodnie z przepisami Unii Europejskiej.

Strona wskazała, iż z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika, że przepisy krajowe państw członkowskich dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 znajdujący się na liście krajowej mają zastosowanie również i do obszarów umieszczonych na tzw. shadow list. Jak orzekł ETS w sprawie Bagien Santona (wyrok z dnia 2 sierpnia 1993r. w sprawie C-355/90, ECR 1993, s. I-04221), państwo członkowskie nie może uciec od obowiązku ochrony obszaru, który w świetle właściwych kryteriów zasługuje na ochronę, poprzez niezakwalifikowanie go jako OSO. Zdaniem Komisji Europejskiej możliwe jest zastosowanie tej zasady per analogiom do problemów związanych z implementacją Dyrektywy Siedliskowej.

Na organach administracji państwa członkowskiego spoczywa obowiązek prowspólnotowej interpretacji przepisów prawa krajowego. Z tego względu bez znaczenia jest okoliczność wskazywana przez WSA w Rzeszowie, iż obszar Natura 2000 Dolna Wisłoka z Dopływami "nie funkcjonował" formalnie w chwili orzekania przez organy w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Obszar ten był bowiem dawno wpisany na Shadow list, a co za tym idzie - w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia powinien zostać oceniony również wpływ tego przedsięwzięcia na obszar Dolna Wisłoka z Dopływami. Raport OOŚ dla przedmiotowego przedsięwzięcia powinien zatem spełniać warunki wskazane w art. 52 ust. 1 b p.o.ś., tj. informacje w nim zawarte powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych i gatunków, chronionych w ramach potencjalnego obszaru Natura 2000 Dolna Wisłoka z Dopływami.

W świetle art. 33 ust. 2 i 3 u.o.p. zakaz podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar oraz obowiązek przeprowadzenia oceny habitatowej dotyczy nie tylko obszarów już wyznaczonych - czy to jako OZW, czy to jako obszar Natura 2000, ale rozciąga się także na obszary umieszczone na liście krajowej, a także (uwzględniając obowiązek prowspólnotowej wykładni prawa krajowego) na obszary umieszczone na Shadow list i wstępnej liście krajowej.

Strona zarzuciła, iż w przedmiotowej sprawie WSA w Rzeszowie nie wydał żadnego rozstrzygnięcia co do dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia przedłożonych przez skarżącego dowodów. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzależnia możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów od uznania sądu, jednak uznanie to jest ograniczone obowiązkiem dostatecznego wyjaśnienia sprawy (art. 113 § 1 p.p.s.a.) - który to obowiązek należy z kolei rozpatrywać w kontekście ciążącego na państwie członkowskim UE zobowiązania zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego. Wiąże się to z koniecznością należytego zbadania przez sąd, czy organ administracji wydając rozstrzygniecie w sprawie nie przekroczył przyznanych mu zasad uznania. W niniejszej sprawie Sąd naruszył przpis art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oparcie swego rozstrzygnięcia na stanie faktycznym ustalonym przez organy z uchybieniem przepisom prawa - art. 7 k.p.a. ( zasada prawdy obiektywnej), a to poprzez poczynienie ustaleń nieznajdujących oparcia w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), który nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący (art. 77 k.p.a.). Raport oddziaływania na środowisko jest wewnętrznie sprzeczny i niepełny, nie zawiera opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Brak rzetelnej analizy świata roślinnego i zwierzęcego uniemożliwia dokonanie właściwego i obiektywnego prognozowania wpływu inwestycji na środowisko, choć celem raportu OOŚ powinna być wszechstronna ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ponadto uniemożliwia podjęcie odpowiednich działań minimalizujących i następnie kompensacyjnych, co ma szczególne znaczenie z uwagi na występowanie na tym obszarze chronionych gatunków zwierząt oraz ich siedlisk.

Zarzut sporządzenia raportu niezgodnie z przepisami art. 52 ust. 1 pkt 2, 5, 9, 11 p.o.ś. oraz z naruszeniem art. 56 ust. 4 pkt 1 p.o.ś., które to naruszenie polegało na braku nałożenia obowiązków dotyczących monitorowania stanu środowiska ( o czym była mowa w raporcie) polega na nieopisaniu w wyczerpującym stopniu wszystkich istotnych elementów przyrodniczych, które będą objęte oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (art. 52 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś.) - zupełny brak w opisie charakterystyki występowania na odcinku Wisłoki, który ma ulec przekształceniu hydrotechnicznemu, gatunków płazów (gromady zwierząt ziemno - wodnych, objętych ochroną ścisłą prawną), zdawkowe tylko potraktowanie opisu lokalnej awifauny - bez uwzględnienia w wymienionej liście napotkanych ptaków gatunków związanych bezpośrednio ze środowiskiem rzeki, jak zimorodek, czy też jaskółka brzegówka, wskazanych w SDF. Brak jest także danych w zakresie opisu występowania cennych ze względów przyrodniczych, bezkręgowców wodnych, w tym raków - zwierząt z grupy skorupiaków. Wobec wyżej przytoczonych braków dokumentacyjnych niepełne jest uzasadnienie merytoryczne wybranego wariantu realizacyjnego, co uzasadnia zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy podstawą swojej oceny uczyniły bowiem raport nie spełniający wymogów prawa.

P. Z. W. Okręg w Rz. wskazał też, iż WSA nie odniósł się do zarzutu nie założenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązku prowadzenia monitoringu przyrodniczego, podczas gdy konieczność prowadzenia monitoringu wynika z oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli skarżący zarzucał wydanym decyzjom administracyjnym nienależyte rozpoznanie stanu faktycznego sprawy przez wydanie decyzji w oparciu o raport nieopisujący wszystkich istotnych elementów przyrodniczych, to WSA powinien wyjaśnić, dlaczego uznał, że organ prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny w tym zakresie, a tego Sąd nie uczynił.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu [...] czerwca 20011 r. J. M. - pełnomocnik uczestnika postępowania Małej Elektrowni Wodnej "M" Sp.j. H. K. - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Pełnomocnik uczestnika postępowania podkreślił, iż skarga kasacyjna opiera się na stanie faktycznym i prawnym zaistniałym po wydaniu decyzji. Zaznaczył też, iż zgłoszenie Shadow Listy Komisji Europejskiej nastąpiło po wydaniu decyzji i obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko powstał także po wydaniu decyzji. Zdaniem uczestnika postępowania do dnia [...] października 2009 r. nie istniał przedmiot obowiązku art. 52 ust. 1 p.o..ś., bo nie istniał jeszcze przedmiotowy obszar Natura 2000.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, podzielić należy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 ust. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Na wstępie przypomnieć należy, iż z mocy art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92 poz. 880 – t. j. Dz. U. 2009 r. Nr 151 poz. 1220) – zwanej dalej u.o.p.- art. 33 ust. 1 – zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Stosownie do art. 33 ust. 3 powołanej wyżej ustawy projekty polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów a także planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (uprzednio na zasadach w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ).

Artykuł 33 ust. 2 u.o.p. stanowi, iż przepis ust. 1 art. 33 ust. 3 u.o.p. stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk.

Lista, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt u.o.p., to lista proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty. Listę tą Minister właściwy do spraw środowiska (po uzyskaniu zgody Rady Ministrów ) przekazuje Komisji Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na okoliczność, iż w dacie wydania decyzji tak przez organ I instancji jak i II instancji oraz w dacie orzekania przez Sąd zgłoszony do Komisji Europejskiej w październiku 2009r. obszar Natura 2000 o kodzie PLH 1800053 pod nazwą "Dolna Wisłoka z dopływami" i obszar Natura 2000 o kodzie PLH 1800053 pod nazwą "Wisłoka z dopływami" znajdowały się na "Shadow List" – tj. liscie obszarów, które zdaniem organizacji pozarządowych powinny być włączone do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Powyższe potwierdzają dokumenty w postaci "Natura 2000 – Standardowy formularz danych dla obszarów specjalnej ochrony ( OSO) dla obszarów spełniających kryteria obszarów o znaczeniu wspólnotowym (OZW) i dla specjalnych obszarów ochrony ( SOO )" dla obszaru o kodzie PLH 1800053 pod nazwą "Dolna Wisłoka z dopływami" i dla obszaru o kodzie PLH 1800053 pod nazwą "Wisłoka z dopływami". Obszar "Wisłoka z dopływami" został zgłoszony na "Shadow List" w 2006r. i 2008 r. Jednocześnie w 2008r. obszar "Dolna Wisłoka z dopływami" został zgłoszony przez Wojewódzki Zespół Specjalistyczny w Rzeszowie.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 28 ust. 1 u.o.p., przyjął, iż dopiero z chwilą zatwierdzenia obszaru ochronnego przez Komisję Europejską obowiązują wszelkie ograniczenia związane z obszarem ochronnym i dopiero ta chwila ma wpływ na wszelkie działania podejmowane w granicach wyznaczonego obszaru. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przypomnieć bowiem należy, iż organy administracji publicznej i sądy administracyjne przy interpretacji i stosowaniu przepisów prawa nie mogą pomijać orzecznictwa wspólnotowego, które wiąże Rzeczpospolitą Polską.

Obszary "Dolna Wisłoka z dopływami" i "Wisłoka z dopływami" w dacie wydawania decyzji przez organy administracji i wyroku przez Sąd pierwszej instancji – jak już wyżej zaznaczono – były ujęte na "Shadow List", a więc trwało postępowanie w sprawie wprowadzenia tych obszarów do sieci obszarów Natura 2000. To zaś oznacza, że obszary te były obszarami projektowanymi, aczkolwiek nie zatwierdzonymi jeszcze przez Komisję Europejską. Taki stan rzeczy, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, zobowiązywał organy do podjęcia działań właściwych dla obszarów projektowanych mających znaczenie dla Wspólnoty, działań respektujących Dyrektywę Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.) i orzecznictwo wspólnotowe.

Zgodnie z art. 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdział 15, t. 2, s. 102); tzw. "dyrektywa siedliskowa") postępowanie w sprawie wprowadzenia sieci obszarów "Natura 2000" ma charakter trzyetapowy. Pierwszy etap ma na celu inwentaryzację obiektów oraz określenie, które rodzaje siedlisk załącznika nr I dyrektywy oraz które gatunki z załącznika nr II dyrektywy są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym obiekty się znajdują. Podczas drugiego etapu państwa członkowskie przy współudziale Komisji Europejskiej dokonują spisu obiektów uznanych za ważne dla Wspólnoty, określając te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej rodzajów siedlisk albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu pierwszorzędnym. Ostatnim natomiast, trzecim etapem następującym po zatwierdzeniu obiektów ważnych dla Wspólnoty, państwa członkowskie wyznaczają dany obiekt jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych obiektów dla zachowania rodzaju siedliska naturalnego wymienionego w załączniku nr I dyrektywy siedliskowej lub gatunku wymienionego w załączniku nr II (zob. szerzej K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005).

Wobec tego, iż na etapie wydania decyzji zaskarżonych do Sądu pierwszej instancji obszar "Dolna Wisłoka z dopływami" i obszar "Wisłoka z dopływami" były obszarami projektowanymi, mogłyby do nich mieć zastosowanie art. 33 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Pamiętać należy, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000 są objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi iż polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności. Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. Odpowiednie działania (w tym analizy, opinie, ekspertyzy) powinny być podejmowane z wyprzedzeniem, tzn. już wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że powstanie problem ekologiczny. W przypadku silnego podejrzenia, że określone działania mogą wywołać skutki negatywne dla środowiska, korzystniejszym jest działać "wcześniej, bo będzie za późno", niż oczekiwać na oficjalne potwierdzenie niekorzystnych przypuszczeń.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008r., II OSK 1177/07 ( ONSA i WSA 2009/3/56 ), ETS wielokrotnie określał treść i zasięg tej zasady wspólnotowej jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska (por. np. wyroki ETS: z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee i Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Zb. Orz. [2004], s. I-7405; z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie C-117/03 Societ- Italiana Dragaggi SpA i inni przeciwko Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, Zb. Orz. [2005], s. I-167; z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 Bund Naturschutz in Bayern e.V., Johann Märkl i in., Angelika Graubner-Riedelsheimer i in., Friederike Nischwitz i. in. przeciwko Freistaat Bayern, Zb. Orz. [2006], s. I- 8445). W wyroku w sprawie C-244/05 ETS stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 92//43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów (pkt 47 wyroku) oraz wskazał, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym (pkt 51 wyroku). W sprawie tej ETS pozostawił sądowi krajowemu ocenę, czy organy krajowe podjęły powyższe środki.

Z kolei w wyroku w sprawie C-117/03 ETS orzekł, iż "artykuł 4 ust. 5 dyrektywy Rady 92/43/EWG (...) należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust. 2-4 tej dyrektywy środki ochronne stosuje się tylko wobec tych terenów, które (...) zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję (...) wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty", natomiast gdy "chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, znajdujące się na przekazanych Komisji wykazach krajowych, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, Państwa Członkowskie są, na podstawie dyrektywy 92/43/EWG i ze względu na wskazany w tej dyrektywie cel ochrony, zobowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów" (pkt 30 wyroku).

Nadto ETS stwierdził, co ma znaczenie w niniejszej sprawie, że państwa członkowskie powinny chronić obszary od momentu ich zgłoszenia Komisji jako tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty (zob. pkt 26 wyroku), ponieważ w braku takiej ochrony zagrożone może być osiągnięcie celów dyrektywy, jakimi są ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W dacie wydania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku lista proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, na której znajdował się obszar "Dolna Wisłoka z dopływami" i obszar "Wisłoka z dopływami" była już przekazana Komisji Europejskiej. Obszary te w październiku 2009 r. zostały zgłoszone Komisji Europejskiej - zgodnie z art. 27 ust. 3 pkt 1 u.o.p. W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż obszary te nie podlegają żadnej ochronie przewidzianej dla obszarów Natura 2000 i nie stosują się do nich żadne ograniczenia związane z takim obszarem aż do czasu zatwierdzenia proponowanego obszaru przez KE.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do projektowanych obszarów Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny, o której mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej (przepis został implementowany przez art. 33. ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze wiążące Rzeczpospolitą Polską orzecznictwo wspólnotowe należy przyjąć, że wobec przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na projektowane obszary Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania, o której mowa w art. 33. ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ( por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008r., II OSK 1177/07, ONSA i WSA 2009/3/56 ).

Sąd pierwszej instancji skupił się w niniejszej sprawie na dacie przekazania obszaru Komisji Europejskiej pomijając kwestię, że obszar "Wisłoka z dopływami" został wpisany na "Shadow List" już w 2006r., zaś w dniu 17 lipca 2007r. Rada Ministrów zatwierdziła to zgłoszenie. Sąd pierwszej instancji przy ocenie tej sprawy pominął także orzecznictwo ETS jak i orzecznictwo NSA .

Trafny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709).

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy, nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy i nie odpowiadając na zarzuty skargi. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii wpisania obszaru na "Shadow List" jak i przytoczonego przez P. Z. W. Okręg w Rz. orzecznictwa ETS. Powyższe uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pamiętać należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż raport sporządzany na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo o ochronie środowiska nie może być podważany przez strony.

Przepis art. 52 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.) określa niezbędne elementy, które powinien zawierać raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy sporządzony w niniejszej sprawie Raport oddziaływania na środowisko zawiera wszystkie konieczne elementy wynikające z art. 52 ust. 1 ustawy, w tym określone w pkt 2, 5, 9, 11. A zatem, Sąd pierwszej instancji winien wyjaśnić z jakich to względów uznał, że raport odpowiada wymogom art. 52 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2008r., II OSK 500/2007; z dnia 31 marca 2009 r. II OSK 433/2008 ).

W szczególności Sąd pierwszej instancji winien ocenić zarzuty skargi i uzasadnić swoje stanowisko, w tym powołać stosowne postanowienia załączonego do sprawy raportu wskazujące na trafność stanowiska Sądu. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi dowód w sprawie. A zatem, zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za nie spełniający wymogów ustawy - Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji raport taki nie mógłby stanowić podstawy do wydania decyzji. To zaś oznacza, iż organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej raportu mogą również żądać uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko jest lakoniczne i gołosłowne, nie poparte żadnymi argumentami.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.