Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 310/24 w sprawie ze skargi A.J. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 310/24 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 marca 2024 r. skarżący wskazując, że działa w imieniu Zrzeszenia [...] (dalej także jako: Zrzeszenie), zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci przesłania skanu albo zdjęcia pisma sędziów Sądu Apelacyjnego w Warszawie z wnioskiem o powołanie D.M. na funkcję Prezesa Sądu Apelacyjnego wraz z podpisami sędziów.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r. wskazał, że naprawa wymiaru sprawiedliwości to główny cel działań, które obecnie podejmuje Ministerstwo Sprawiedliwości, a praca ta nie może odbywać się bez dialogu obywatelskiego. Dlatego Minister Sprawiedliwości od chwili objęcia funkcji podkreśla gotowość do dyskusji i wysłuchania opinii każdego kto jest zaangażowany w obronę wymiaru sprawiedliwości i praworządności w Polsce. W ocenie organu wniosek skarżącego dotyczy jednej z takich opinii.

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że aby dokument podlegał udostepnieniu musi charakteryzować się cechami, które pozwalają na uznanie, że jest informacją publiczną. Przeciwieństwem informacji publicznych są natomiast dokumenty, które nie przesądzają o kierunku działania, ich sporządzenia nie przewiduje ustawa, mogą powstawać na potrzeby wewnętrzne albo pomocniczo w celu wypracowania ostatecznego stanowiska lub podjęcia decyzji. Zdaniem organu takim dokumentem jest też pismo, które prezentuje opinię lub poglądy nadawcy. Organ podkreślił, że ten rodzaj dokumentów sądy administracyjne nazywają dokumentami wewnętrznymi, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do nich zastosowania.

Organ poinformował także, że jeśli skarżący jest zainteresowany poznaniem stanowiska sędziów Sądu Apelacyjnego we wskazywanym przez niego zakresie, to winien zwrócić się bezpośrednio do tego Sądu.

W piśmie z dnia 8 maja 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 20 marca 2024 r. albo – w razie stwierdzenia przesłanek ustawowych – wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest członkiem zarządu Ogólnopolskiego Zrzeszenia [...] z siedzibą w K. i wyjaśnił jednocześnie, że ww. zrzeszenie nie ma podmiotowości prawnej, gdyż nie jest obecnie stowarzyszeniem, ale zrzeszeniem osób fizycznych, utworzonym bezpośrednio na podstawie art. 58 Konstytucji RP. Dlatego skarżący podkreślił, że z uwagi na to, że ww. zrzeszenie nie ma zdolności prawnej ani sądowej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w istocie przez skarżącego – jako osobę fizyczną.

Następnie skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, pismo stanowiące przedmiot jego wniosku, spełnia wszystkie przesłanki pozwalające uznać go za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że pismo sędziów Sądu Apelacyjnego w Warszawie nie może być traktowane jako dokument prywatny, na równi z wystąpieniami obywateli kierowanymi do organów władzy publicznej. Skarżący podkreślił, że pismo, o którego udostępnienie wnosi, zostało sporządzone i podpisane przez sędziów w sprawie związanej z pełnieniem urzędu, gdyż do takich spraw należ niewątpliwie powołanie określonej osoby na funkcję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Skarżący podkreślił, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie zalicza do danych objętych informacją publiczną stanowiska w sprawach publicznych wyrażone przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Zgodnie natomiast z art. 115 § 13 Kodeksu karnego sędzia jest funkcjonariuszem publicznym, dlatego wystąpienie grupy sędziów stanowi informację publiczną.

Skarżący zwrócił także uwagę na to, że wystąpienie sędziów Sądu Apelacyjnego w Warszawie dotyczyło wprost sprawy publicznej, jaką było powołanie sędzi Sądu Apelacyjnego D.M. na funkcję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Pismo dotyczyło bowiem wykorzystania przez Ministra Sprawiedliwości jego kompetencji określonej w art. 23 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Skarżący podkreślił, że w następstwie wystąpienia sędziów sędzia Sądu Apelacyjnego D.M. została powołana do pełnienia funkcji. Dlatego w ocenie skarżącego uzasadnione jest stanowisko, że informację publiczną stanowi zarówno treść wystąpienia sędziów, jak i okoliczność, którzy sędziowie je podpisali. Tym bardziej, zdaniem skarżącego, za informację publiczną należy uznać wystąpienie funkcjonariuszy publicznych - sędziów - w sprawie obsady organu kierującego sądem.

Skarżący podniósł także, że wbrew sugestii wyrażonej w piśmie Ministerstwa Sprawiedliwości, skarżący nie może uzyskać wspominanej informacji z Sądu Apelacyjnego w Warszawie, gdyż według jego wiedzy, potwierdzonej w Oddziale Administracyjnym Sądu, pismo zostało przekazane do Ministerstwa Sprawiedliwości bezpośrednio, bez zachowania drogi służbowej. Wystąpienie to nie znajduje się w dokumentacji Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ zaznaczył, że skarga została wniesiona w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez osobę fizyczną - skarżącego, a dotyczy postępowania zainicjowanego przez inny podmiot – Zrzeszenie. W ocenie organu skarżący nie wykazał w skardze związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw (jako osoby fizycznej), a zaskarżoną czynnością organu, jaką jest odpowiedź udzielona na wniosek Zrzeszenia. W ocenie organu skarżący nie wykazał, aby legitymował się interesem własnym, a przy tym indywidualnym, do zainicjowania postepowania sądowoadministracyjnego w sprawie wniosku z dnia 20 marca 2024 r. wniesionego przez inny podmiot.

Zdaniem organu założenie, że ze skargą w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej może wystąpić (jako osoba fizyczna) dowolny członek organizacji, która jest pierwotnym (właściwym) wnioskodawcą, jest błędne i bezpodstawne.

Natomiast na wypadek gdyby Sąd nie podzielił ww. stanowiska organu, Minister Sprawiedliwości dodał, że sędziowie, podobnie jak wszyscy obywatele, mają prawo do wyrażania swoich poglądów, gdyż jest to jedno z elementarnych praw osobistych i wolności zagwarantowanych przez Konstytucję RP.

Jednocześnie organ podkreślił, że działa na podstawie i w granicach prawa i dotyczy to m.in. kompetencji, którą przewiduje art. 23 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości powołuje prezesa sądu apelacyjnego spośród sędziów sądu apelacyjnego albo sądu okręgowego. Po powołaniu prezesa sądu apelacyjnego Minister Sprawiedliwości przedstawia go właściwemu zgromadzeniu ogólnemu sędziów sądu apelacyjnego. Organ wskazał, że zrealizował tę kompetencję, gdy 22 marca 2024 r. powołał nowego Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu tej decyzji podano m.in., że kandydaturę sędzi Sądu Apelacyjnego w Warszawie D.M. na stanowisko Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie poparło 20 marca 2024 r. Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Głosowało za nią 71 z 74 sędziów biorących udział w Zgromadzeniu, 3 sędziów wstrzymało się od głosu. Nie miała kontrkandydata. Uzasadnienie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości.

W związku z powyższym organ podkreślił, że nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że opinia wyrażona poza ww. trybem ustawowym, z własnej inicjatywy sędziów w trosce o właściwe funkcjonowanie Sadu Apelacyjnego w Warszawie, może zostać zakwalifikowana jako dokument, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim w ocenie organu, nie jest to opinia/pismo "sporządzone i podpisane przez sędziów w sprawie związanej z pełnieniem urzędu". Organ podkreślił, że sędziowie pełnią urząd przez sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Jednak, jak zaznaczył organ, sędziowie w związku ze sprawowaniem urzędu sędziowskiego nie zostali pozbawieni prawa do wyrażenia opinii w sprawie spoza tego zakresu. Opinia taka w ocenie organu i wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi zatem "stanowiska wyrażonego przez funkcjonariusza publicznego" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że skoro sędzia jest funkcjonariuszem publicznym, to automatycznie "wystąpienie grupy sędziów stanowi informację publiczną".

Jednocześnie organ wskazał, że bezsprzecznie powołanie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie jest sprawą publiczną i z tego powodu Minister Sprawiedliwości na bieżąco informował opinię publiczną, także za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, o wszystkich etapach tej procedury i swoich decyzjach. Podkreślił jednak, że nie oznacza to, że każda indywidualna opinia wyrażona poza ww. procedurą nabiera w związku z tym waloru informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania 20 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 310/24 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny, czy podmiot prawa będący zrzeszeniem o niesformalizowanej strukturze prawnej jest uprawniony w obowiązującym stanie prawnym do żądania informacji publicznej i kto może działać w imieniu takiego podmiotu.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje wolność zrzeszania się, bowiem w art. 58 ust. 1 ustawy zasadniczej wskazano, że "Każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się", przy czym pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne. W ocenie Sądu I instancji, taka forma prawna jaką przyjęło występujące w sprawie Zrzeszenie uprawnia podmioty tworzące to Zrzeszenie do daleko idącej swobody w podejmowaniu decyzji, także procesowych.

W ocenie Sądu I instancji, normę art. 58 ust.1, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odczytywać w ten sposób, że podmiotem mogącym domagać się udostępnienia informacji publicznej jest podmiot legitymowany do tego ustawowo, tj. "każdy". W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sytuacji gdy z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej występuje niesformalizowany prawnie związek, a skargę do Sądu składa członek tego związku nie można uznać, iż brak legitymacji skargowej skarżącego powoduje konieczność odrzucenia skargi.

Następnie Sąd I instancji uznał, że w analizowanym przypadku opinia wyrażona poza ustawowym trybem procedowania, z własnej inicjatywy sędziów w trosce o właściwe funkcjonowanie Sądu Apelacyjnego w Warszawie powinna być zakwalifikowana, jako dokument, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że sporne treści oznaczone we wniosku strony, jako odnoszące się do szeroko rozumianej materii informacji o działalności organu władzy publicznej i dysponowania mieniem publicznym, należy zakwalifikować jako informację publiczną, pamiętając o tym, że nauka prawa, jak i judykatura, opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji żądana przez skarżącego informacja została wytworzona przez osoby publiczne i przedstawiona organowi administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, albowiem została wniesiona przez skarżącego, pomimo iż nie był on legitymowany do jej wniesienia z uwagi na brak interesu prawnego, co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 10 ust. 1 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uwzględnienie skargi i błędne uznanie przez Sąd I instancji skarżącego za stronę w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej innemu podmiotowi, a tym samym błędne uznanie przez Sąd I Instancji skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi, podczas gdy skarżący nie wykazał interesu prawnego w niniejszej sprawie;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. niezamieszczenie w uzasadnieniu należytej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, pozwalającej na pełne odtworzenie wnioskowania Sądu I instancji w zakresie zakwalifikowania skarżącego, jako podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi oraz wnioskowanego dokumentu, jako posiadającego walor informacji publicznej. Sąd I instancji nie zapoznał się z wnioskowanym dokumentem, nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania;

4. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy organ prowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, w sposób adekwatny do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w zakresie pojęcia "informacja o sprawie publicznej" mieszczą się opinie i przemyślenia skierowane przez obywateli do organu władzy publicznej;

2. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że do udostępnienia wnioskowanego pisma (opinii) mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że istotą sporu pozostaje w niniejszej sprawie to, czy skarżący, który nie był wnioskodawcą w ww. sprawie i nie zainicjował ww. postępowania posiada interes prawny do wniesienia własnej (indywidualnej) skargi na sposób, w jaki organ rozpatrzył wniosek innego podmiotu, tj. Zrzeszenia. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, analizując ten problem, skoncentrował swoją uwagę na innym zagadnieniu, tj. na tym czy Zrzeszenie mogło złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem, jak podkreślił organ skarżący kasacyjnie, ta okoliczność nie jest sporna. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do istoty sporu, a więc statusu skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jest niezwykle lakoniczne. Jak wskazał organ skarżący kasacyjnie, zostało ono bowiem ograniczone do jednego akapitu, w którym Sąd I instancji stwierdził "w sytuacji, gdy z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej występuje niesformalizowany prawnie Związek a skargę do Sądu składa członek tego związku nie można uznać, iż brak legitymacji skargowej skarżącego powoduje konieczność odrzucenia skargi". Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że to zdanie nie zawiera wyjaśnienia, które pozwoliłoby na odtworzenie toku rozumowania, który przywiódł Sąd I instancji do ww. konkluzji.

Tymczasem w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, interesu prawnego skarżącego nie można wywodzić z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje faktu, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Kwestionuje natomiast pominięcie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ skarżący kasacyjnie przypomniał, że w myśl z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Dodał jednocześnie, że przez interes prawny (w odróżnieniu do interesu faktycznego) rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Innymi słowy musi istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością.

W związku z powyższym, organ skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie interesu prawnego skarżącego nie można wywodzić z ogólnego prawa podmiotowego wyrażonego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani z prawa Zrzeszenia do złożenia wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Tym samym, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, skarżący nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji skargowej. W toku postępowania także nie wykazał jego istnienia.

Następnie, odnosząc się do spełnienia zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ skarżący kasacyjnie wskazał, że pismo, którego dotyczy wniosek Zrzeszenia z dnia 20 marca 2024 r. nie pochodzi od organu władzy publicznej i nie zostało sporządzone w ramach wykonywania przez nadawców pisma zadania publicznego, lecz odnosi się do sfery ich opinii i przekonań oraz zawiera ich oświadczenie woli.

Organ skarżący kasacyjnie odwołując się do przedstawionej przez Sąd I instancji szerokiej definicji informacji publicznej wskazał, że szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej nie stoi w sprzeczności z przyjętą przez organ w niniejszej sprawie oceną, że wnioskowana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, a tym samym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do niej zastosowania.

Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, informacja publiczna nie obejmuje każdego przejawu działalności organu władzy publicznej. Nie każda informacja lub dokument, który znalazł się w posiadaniu organu posiada walor informacji publicznej. Natomiast zdaniem organu skarżącego kasacyjnie zarówno treść, jak i charakter wnioskowanego pisma (kryterium rzeczowe) przemawiają za uznaniem, iż stanowi ono oświadczenie woli skierowane do organu. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że apel do organu o wzięcie pod rozwagę przekonania (opinii) jego nadawców (grupy obywateli) nie powinien być rozpatrywany w kategoriach informacji o sprawach publicznych. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie indywidualny pogląd przedstawiony organowi nie stanowi informacji o faktach w rozumieniu nadawanemu temu pojęciu na kanwie art. 1 ust. 1 w związku art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach jednego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. niezamieszczeniu w uzasadnieniu należytej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, pozwalającej na pełne odtworzenie wnioskowania Sądu I instancji w zakresie zakwalifikowania skarżącego, jako podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi oraz wnioskowanego dokumentu, jako posiadającego walor informacji publicznej. Sąd I instancji w ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie zapoznał się z wnioskowanym dokumentem i nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.

Omawiany zarzut zasługuje na uwzględnienie w części, w której organ skarżący kasacyjnie wytykając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji także naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazuje na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwagi na niezamieszczenie w uzasadnieniu należytej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, pozwalającej na pełne odtworzenie wnioskowania Sądu I instancji w zakresie zakwalifikowania skarżącego jako podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie, jak już wskazywano, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Dlatego też obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli.

Tymczasem analiza uzasadnienia wyroku wydanego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w swoich własnych rozważaniach konieczność wyjaśnienia kwestii zasadniczej rozpoznawanej sprawy. Sam Sąd I instancji zauważa w uzasadnieniu wyroku, że "istotą sporu w niniejszej sprawie jest odniesienie się do formy prawnej skarżącego i rozważenie czy w opisanym stanie faktycznym i prawnym może występować jako przedstawiciel Zrzeszenia lub osoba fizyczna". Jednocześnie z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 310/24 wynika, że Sąd I instancji przyjął, że to skarżący we własnym imieniu złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez inny podmiot, tj. Zrzeszenie. Jednak w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ani nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, że skarga na bezczynność została złożona przez skarżącego we własnym imieniu, ani - przede wszystkim - nie wyjaśnił w czym zatem upatruje interesu prawnego skarżącego, tj. osoby, która nie żądała udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie we własnym imieniu, do osobistego złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Słusznie zauważył organ skarżący kasacyjnie, że w odniesieniu do tak zarysowanej istoty sporu dotyczącej statusu skarżącego w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezwykle lakoniczne i zostało ograniczone do jednego akapitu, w którym Sąd I instancji stwierdził "w sytuacji, gdy z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej występuje niesformalizowany prawnie Związek a skargę do Sądu składa członek tego związku nie można uznać, iż brak legitymacji skargowej Skarżącego powoduje konieczność odrzucenia skargi" (str. 7 wyroku). Tymczasem dopiero w konsekwencji poczynienia ustaleń w tym zakresie możliwe było dokonanie oceny czynności podjętych przez organ w sprawie dotyczącej rozpoznania złożonego przez Zrzeszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym oceny charakteru żądanej w sprawie informacji, przede wszystkim pod kątem oceny tego czy posiada ona walor informacji publicznej.

Sąd I instancji nie badając istnienia interesu prawnego skarżącego w złożeniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku Zrzeszenia o udostępnienie informacji publicznej, a koncentrując się na kwestii wyjaśnienia samego zakresu podmiotowego prawa do informacji publicznej w kontekście możliwości złożenia wniosku o udostępnienie informacji o takim charakterze przez Zrzeszenie, zdaje się nie rozróżniać kwestii podmiotowego zakresu u.d.i.p od prawa żądania sądowej kontroli legalności działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy wykorzystanie konkretnych instytucji ochrony prawodawca powiązał ze spełnieniem dodatkowych wymagań, w tym m.in. z istnieniem interesu prawnego w zaskarżeniu działania lub bezczynności podmiotu zobowiązanego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Dodatkowo, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wyłącznie podmiot, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem legitymowanym do złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2598/17; postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2024 r., III OZ 163/24; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2021 r., III OSK 3904/21). Brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powyższego problemu jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowej w sprawie kwestii i prowadzi do konieczności stwierdzenia naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z przedwczesnym wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że w związku z uwzględnieniem zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).

Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.