Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta: M.G. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na decyzję Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) odnośnie części tekstowej w zakresie: - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret drugi, - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. c, - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret pierwszy w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, tiret czwarty, - § 10 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów: "U.7", "U.8", - § 10 ust. 2 w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. a w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. b w zakresie słów: "U/MW", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. d w zakresie słów: "US.t", - § 12 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "z wyjątkiem części Terenu US.t w zasięgu określonym nieprzekraczalną linia zabudowy", - § 12 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "oraz US.t", - § 15 ust. 2 pkt 1 lit. b w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "i dla Terenów zabudowy usługowo – mieszkaniowej U/MW", - § 15 ust. 2 pkt 1 lit. c w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "oraz Terenu US.t", - § 16 ust. 5 pkt 3 lit. b w zakresie słów: "i US.t", - § 18 ust. 3 pkt 6 w zakresie słów: "US.t", - § 23 ust. 3 pkt 3, - § 24, - § 25, - § 26 ust. 1 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 26 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "U.1", "U.7", "U.8", - § 26 ust. 2 pkt 2, - § 26 ust. 2 pkt 4 w zakresie słów: "i U.9", - § 26 ust. 3 pkt 3, - § 26 ust. 5 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.7", - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. c, - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d, - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.7", - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "dla Terenu U.8: 35 %" oraz w zakresie słów: "U.8", "U.1", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 4 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", - § 26 ust. 5 pkt 4 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 7 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9" - § 26 ust. 5 pkt 9 w zakresie słów: "U.1", - § 26 ust. 5 pkt 10 w zakresie słów: "U.1", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 11 w zakresie słów: "U.1", - § 26 ust. 6 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 29, - § 33 pkt 1 w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t" b) odnośnie rysunku planu w zakresie terenów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t".

Sprawa ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r., nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" została rozpoznana ponownie wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Kr 19/11 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2011r. uwzględnił skargę Wojewody Małopolskiego na ww. uchwałę i stwierdził jej nieważność w całości.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyrok WSA w Krakowie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12 marca 2008 r. uchwałę nr XXXVI/464/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" (cyt. dalej jako plan). W dniu 3 grudnia 2010 r. Wojewoda Małopolski wniósł na powyższą uchwałę skargę żądając stwierdzenia jej nieważności w całości albo stwierdzenia nieważności detalicznie wyliczonych jej części tj. § 6, § 9, § 10, § 12, § 15, § 16, § 18, § 23, § 24, § 25, § 26, § 29, § 33 oraz w zakresie rysunku planu co do terenów: MN.3, MW.1, U/MW, U.1, U.2, U7, U8, US.t. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - cyt. dalej jako ustawa p.z.p.) w zakresie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z uwagi na brak zgodności z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (cyt. dalej jako Studium). Wskazano, że w trakcie procedowania uchwały, dokonano szeregu zmian planu miejscowego w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu, przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Zmiany te wprowadzane były przez organ planistyczny na skutek uwzględnienia uwag wnoszonych po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, a także na podstawie poprawki wniesionej przez radnego. Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 czerwca 2007 r. do 13 lipca 2007 r. W skardze przywołano poszczególne zapisy planu z przyporządkowaniem im różnic w porównaniu z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu, z jednoczesnym podaniem informacji, czy strona skarżąca w oparciu o posiadane dokumenty ustaliła, na jakim etapie procedury planistycznej doszło do zmian w treści przedmiotowego planu miejscowego i z podkreśleniem, iż nie została ponownie przeprowadzona konieczna procedura planistyczna oraz wskazaniem, jak poszczególne uchybienie mogłoby wpływać na ważność kwestionowanego planu. Stwierdzono, że dokonanie porównania rysunków - planu uchwalonego i projektu planu wyłożonego pozwala stwierdzić, iż część terenów objętych planem, ma inne przeznaczenie, aniżeli przeznaczenie określone w projekcie planu. Część wstępną tego zestawienia zakończono stwierdzeniem, że naruszenia procedury odnoszą się do części tekstowej i graficznej terenów MW.1, U.7 i U.8, U.2, U/MW, U1, MN.3, natomiast naruszenie zasad sporządzania uchwały w zakresie braku jej zgodności z zapisami Studium w odniesieniu do terenów US.t, a także MW.1. Zmiany, jakich dokonał organ planistyczny zostały wprowadzone przez: zarządzenie Nr 1755/2007 r. z dnia 17 sierpnia 2007 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarządzenie Nr 372/2008 z dnia 22 lutego 2008 r. w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu, i przez zarządzenie Nr 484/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu. Wszystkie te zmiany zostały dokonane przez organ planistyczny już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Po ich wprowadzeniu nie powtórzono w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych.

W punkcie 1 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące terenu MW.1. Teren ten nie występował w wersji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. "Powstał" on dopiero na skutek działań polegających na zmianie przeznaczenia terenów: ZP.s - tereny zieleni urządzonej związanej ze sportem i rekreacją i MN.5 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny te w całości zostały "włączone" do terenu MW.1. Stwierdzono, że zmiana wprowadzona przez organ planistyczny w zakresie przeznaczenia podstawowego z terenu zieleni urządzonej i zabudowy jednorodzinnej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest zmianą istotną, mającą wpływ na życie i sytuację mieszkańców. Także zmiany przeznaczenia dopuszczalnego mogły mieć wpływ na sytuację podmiotów zainteresowanych kształtem planu. Podniesiono też, że w ślad za zmianą przeznaczenia terenów nastąpiła zmiana w zakresie wskaźników dla tych terenów, zarówno wskaźników odnoszących się do łącznej powierzchni terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym, jak i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak też i maksymalnej wysokości budynków.

W punkcie 2 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące terenów U.7 i U.8. Zauważono, że z terenu MN.7, określonego w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu wydzielono tereny U.7 i U.8., nie występujące w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Zmiana ta nastąpiła na skutek uwzględnienia przez Prezydenta uwag do projektu planu, po etapie wyłożenia. Zmiany te miały istotny charakter, gdyż dotyczyły przeznaczenia terenu, zarówno podstawowego, jak i dopuszczalnego, które np. w przypadku zmiany przeznaczenia podstawowego z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej ma niewątpliwie wpływ na komfort życia podmiotów zainteresowanych ustaleniami planu miejscowego.

W punkcie 3 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące powiększenia terenu U.2, co dotyczy terenu MN.6 z projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Na skutek uwzględnienia uwagi nr 6 i uwagi nr 7, zmieniono w części jego przeznaczenie i kosztem terenu MN.6 powiększono teren U.2. Zmiana przeznaczenia podstawowego terenu z funkcji zabudowy jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej, znaczne obniżenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podwyższenie wskaźnika powierzchni zabudowy terenu, zwiększenie maksymalnej wysokości budynków, wykreślenie zapisów dotyczących zakazu umieszczania wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, niewątpliwie nie pozostaną obojętne zarówno dla środowiska, jak i dla podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego. W związku z tym powinny mieć one możliwość zapoznania się z tymi zmianami i możliwość odniesienia się do nich poprzez złożenie ewentualnych uwag. Ponadto zmiany te nie miały charakteru indywidualnego, tylko ogólny, mający wpływ na nieokreślony krąg podmiotów.

W punkcie 4 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące przeznaczenia terenów U.2 i U.3 z wersji projektu planu do wyłożenia - na teren U/MW . Tereny U.2 i U.3 pomniejszono, a na ich styku utworzono nowy teren, nie występujący w wersji planu poddanej wyłożeniu. Stało się tak na skutek uwzględnienia uwagi nr 5. Po wskazaniu zmian w dołączonych tabelach wskazano, że zmiana przeznaczenia podstawowego polegająca na możliwości powstania na terenach pierwotnie usługowych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej będzie miała wpływ zarówno na środowisko, jak i komfort życia mieszkańców terenów dotyczących zmiany, a także na sytuację podmiotów zainteresowanych ostatecznym kształtem podejmowanego planu miejscowego.

W punkcie 5 analizy szczegółowej wymieniono zmianę dotyczącą terenu U.1, która nastąpiła na skutek uwzględnienia przez organ planistyczny uwagi nr 8, a także wniesionej autopoprawki.

W punkcie 6 analizy szczegółowej wymieniono zmianę dotyczącą terenu MN.3., która dotyczyła dopuszczenia na działce nr 184 zlokalizowanej na terenie MN.3 zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej możliwości zabudowy usługowo -pensjonatowej wolnostojącej, co było wykluczone zgodnie z wersją planu przedstawioną do wyłożenia. Podano, że zmiana w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego polegająca na dopuszczeniu na terenie MN.3 lokalizacji hoteli i pensjonatów niewątpliwie wpłynie na sytuację i komfort życia mieszkańców tego terenu, a także podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego.

W podsumowaniu tej części skargi stwierdzono, iż Wojewoda nie kwestionuje samej zasadności wprowadzania przez organ planistyczny zmian do projektu planu miejscowego, jednakże wskazuje, iż wprowadzanie takich zmian musi nastąpić z zachowaniem procedury planistycznej. Wskazano, że organ planistyczny powinien też rozważyć konieczność ponowienia procedury uzgodnień z zarządcą drogi z uwagi na zapis ustawowy, który nakazuje uzgadniać projekt planu miejscowego jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

W drugiej części skargi rozwinięto zarzut niezgodności planu ze Studium. Wojewoda stwierdził, że plan w części sprzeczny jest z ustaleniami obowiązującego Studium – w zakresie terenów US.t i MW.1. W Studium dla obszaru, który został objęty planem, wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami dla tych obszarów zawartymi w Studium główną funkcją dla terenów zieleni publicznej mają być ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w Studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych". Strona skarżąca wyraziła stanowisko, że ustalenia obowiązującego Studium winny być uwzględnione w sporządzanych planach w sposób nie budzący wątpliwości co do zgodności obu dokumentów planistycznych. Tymczasem w planie zapisano ustalenia oraz dopuszczono takie przeznaczenie terenów oznaczonych w Studium symbolem ZP, które są sprzeczne z przeznaczeniem i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów określonymi w Studium. Po pierwsze, na obszarach odpowiadających terenom ZP ze Studium w § 29 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy usługowej - usługi sportu, turystyki i kultury - oznaczone symbolem US.t., po drugie, w § 24 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami MW.1. W Studium wyznaczona została granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny jej zasięg, zaprojektowana w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także w celu zapobiegania niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu. Zgodnie z zapisami Studium, wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ta - "ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Kwestionowany plan przewiduje przeznaczenie obszarów odpowiadających terenom ZP ze studium - jako obszarów pod zainwestowanie i pod lokalizację tam zabudowy. Tego rodzaju ustalenie odbiega znacznie od założeń przyjętych co do projektowanego przeznaczenia tych obszarów. Dla terenów US.t i MW.1 dopuszczono liczną zabudowę kubaturową. l tak, jako przeznaczenie podstawowe terenu MW.1 - przewidziano: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano m.in.: usługi podstawowe z zakresu: handel detaliczny, gastronomia, ochrona zdrowia, oświata i kultura, łączność, administracja, doradztwo finansowe - wbudowane w obiekty mieszkalne, garaże i miejsca parkingowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym. Dla terenu o symbolu MW.1 wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z postawieniami przedmiotowej uchwały nie może przekroczyć 40%, przy wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej minimum 40% . Natomiast odnośnie terenu US.t - jako przeznaczenie podstawowe tego terenu przewidziano lokalizację usług o charakterze komercyjnym z zakresu sportu, turystyki, wypoczynku i kultury, oświaty i edukacji, jako przeznaczenie dopuszczalne m.in.: lokalizację jednego mieszkania wbudowanego w budynki z przeznaczenia podstawowego, usług z zakresu gastronomii i handlu detalicznego wbudowanych w budynki z przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych przeznaczonych wyłącznie do obsługi tego terenu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem strony przeciwnej z brzmienia przepisu art. 17 pkt 13 ustawy p.z.p. nie wynika bezwzględny obowiązek ponawiania uzgodnień, a to za sprawą użytego przez ustawodawcę w tym przepisie określenia "w niezbędnym zakresie". Ewentualne ponowienie uzgodnień winno być poprzedzone oceną wprowadzonych do projektu planu miejscowego zmian przez organ sporządzający projekt planu, a po dokonaniu tej oceny organ ten decyduje o tym czy dokonane zmiany uzasadniają ponowienie uzgodnień i przez które z upoważnionych ustawowo organów. Po rozpatrzeniu uwag przeprowadzano analizy, co do konieczności ponowienia czynności odnośnie organów, które byłyby właściwe do ewentualnego ponownego uzgodnienia, oraz odnośnie samego przedmiotu ewentualnych, ponownych uzgodnień. Analizowano przy tym zakres wprowadzonych zmian, a także dokumenty i przepisy prawne, które miałyby w tym przypadku zastosowanie. Uznano, że ustalenia projektu planu nie zostały w wyniku uwzględnienia uwag po wyłożeniu do publicznego wglądu zmienione w taki sposób, aby uzasadniały uzyskanie nowego uzgodnienia organu wskazanego przez stronę skarżącą. Rada Miasta dalej zaznaczyła, że pogląd, jakoby powtórzona miała zostać cała procedura poczynając od uzgodnień pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis. Celem wprowadzenia ustawy było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu tak, żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć się w rozsądnym czasie z poszanowaniem usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Podniesiono, że zmiany projektu planu po uwzględnieniu uwag są możliwe, ponieważ wynika to z przepisów ustawy. Zainteresowani mogą się zapoznać z zakresem zmian - zarówno na etapie rozpatrzenia uwag, bowiem zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie jest publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, jak i na etapie kierowanego do uchwalenia projektu planu. Ponadto w obradach Rady Miasta Krakowa zainteresowane strony mogą uczestniczyć i zabierać głos o obronie swoich interesów. W przypadku rozpatrywanego planu nikt z właścicieli lub zainteresowanych nie zabierał głosu. Również po uchwaleniu planu nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń, co do rozwiązań planu. Zauważono także, że zastosowanie proponowanego przez stronę skarżącą trybu (tj. wyłożenie projektu planu po rozpatrzeniu uwag) sprowadziłoby procedurę sporządzania planu do absurdu. Każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu.

W drugiej części odpowiedzi na skargę rozwinięto kwestię zgodności planu z obowiązującym Studium. Podniesiono, że ponieważ w przepisach ustawy nie określono kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze Studium, Rada Miasta Krakowa dokonała tej oceny w oparciu o zasady wskazane w dokumencie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" i według tych kryteriów została zbadania i potwierdzona zgodność omawianego planu ze Studium. Zapisy Studium w powyżej wskazanym zakresie zostały zdefiniowane w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej". Studium dopuszcza korektę nie tylko granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, ale również korektę linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów. Zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium. Reasumując stwierdzono, że zarówno przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania, jak i wyznaczenie terenów zabudowy wielorodzinnej w obszarze wskazanym pod zabudowę o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności - nie narusza zasad, o których wspomniano powyżej. Są to korekty, które powstały w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych, w wyniku przejścia na niższy stopień agregacji (z poziomu Studium na poziom planu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że w analizowanej sprawie konieczne było ustosunkowanie się do dwóch aspektów planu miejscowego "Dolina Dłubni - Krzesławice", gdyż właśnie te dwa aspekty poruszył w swojej skardze Wojewoda Małopolski a odpowiedź na pytanie, czy w którymś z nich Rada Miasta K. przekroczyła granicę wyznaczoną przepisami prawa, dała rezultat w postaci negatywnego dla tej Rady rozstrzygnięcia sądowego.

Pierwszy aspekt to kwestia zasad i trybu sporządzania planu. Sąd wskazał że chodzi tu przede wszystkim o odpowiedź na pytanie, czy zmiany dokonane w jego tekście po etapie wyłożenia do publicznego wglądu i po etapie uzgodnień były na tyle istotne, żeby - jak stanowi art. 17 pkt 13 ustawy p.z.p. - konieczne było ponowienie uzgodnień "w niezbędnym zakresie" i żeby - jak mówi art. 19 ust. 1 ustawy - konieczne było dokonanie zmian w projekcie i ponowienie czynności (zwłaszcza wyłożenia do publicznego wglądu) "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Zdaniem Sądu przytoczone przepisy są właśnie tak zredagowane, że można z nich odczytać wspomnianą granicę między względną prawidłowością a nieważnością planu. Pojawia się tu bowiem ocena niezbędności ponowienia uzgodnień (art. 17 pkt 13), ocena konieczności dokonania zmian i niezbędności ich dokonania (art. 19 ust. 1). Rada Miasta K. nieprawidłowo oceniła te elementy, przyjmując niesłusznie, że ponowienie czynności, zwłaszcza ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, było zbędne. Wojewoda Małopolski precyzyjnie wykazał dużą jakość i duże znaczenie zmian dokonanych w ostatnim etapie procesu planistycznego i trafnie ocenił, że nie miały one tylko charakteru indywidualnego i konkretnego, ale niektóre z nich miały charakter systemowy. l tak nie można było uznać za zbędne ponowne wyłożenie projektu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy po tym wyłożeniu pojawił się w planie zupełnie nowy obszar MW.1. (z terenów ZP.s i MN.5), a także nowe tereny U.7 i U.8 (z terenu MN.7). Pojawiło się nowe przeznaczenie pewnego obszaru z wszystkimi skutkami, jakie taka zmiana ze sobą niesie m. in. w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy. Podobna ocena musiała dotyczyć powiększania istniejących wcześniej terenów (U.2), czy zmniejszania i zmian przeznaczenia istniejących terenów (U/MW, U.2 i U.3). Są to zmiany o charakterze generalnym, zdecydowanie rzutujące na sytuację prawną podmiotów mieszkających na danym terenie lub będących właścicielami nieruchomości na nim położonych. W ocenie Sądu w omawianej kwestii nie są trafne argumenty Rady Miasta podnoszącej, że przecież nawet bez wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu obywatele i tak mogą dowiedzieć się o dokonanych zmianach z Biuletynu Informacji Publicznej, a także, że mogą zabierać głos i podnosić swoje zastrzeżenia podczas sesji Rady. Jest oczywiste, że te - pożyteczne skąd inąd formy - nie mogą zastąpić stałych, ustawowo przyjętych, elementów procedury planistycznej.

Drugi aspekt, którym zajął się Sąd pierwszej instancji to kwestia zgodności planu z obowiązującym Studium. Podniósł on, że zgodności planu ze studium nie można traktować jako zgodności dosłownej. Celem tworzenia studium jest przecież określanie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy). Plan powinien więc realizować założenia tej polityki i spełniać wyrażone w studium zasady i na tym powinna polegać jego zgodność ze studium. Jednak jednocześnie plan może i powinien rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i w tym sensie odbiegać od jego rozwiązań nawet przyjmując uzasadnione wyjątki od wprowadzanej zasady. Granica ważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem elastyczna i zdaniem Sądu Wojewódzkiego powinna być traktowana możliwie liberalnie zakładając, że studium i plan mają inne cele do spełnienia a ich skala jest odpowiednio różna. Jednakże w analizowanej tu sprawie Gmina Miasta K. w odpowiedzi na skargę ujawniła nieprawidłowe rozumowanie w zakresie badania zgodności planu ze studium, a owa granica nieważności została przekroczona. Sąd zauważył, że kwestia zgodności planu ze studium ma charakter obiektywny i powinna być rozstrzygana w oparciu o kryterium prostego porównania jednego i drugiego aktu. Tymczasem Rada oparła się o zapisy samego studium, które same określiły, jak należy tę zgodność badać i co należy przyjąć jako kryterium oceny. Nie można uznać za właściwe ocenianie zgodności planu ze studium według kryteriów przyjętych w samym studium. Wtedy ocena nie będzie obiektywna, ale będzie wynikać z treści jednego z porównywanych ze sobą dokumentów. Porównując plan z przepisami studium Sąd pierwszej instancji wskazał na rozbieżności, które przekroczyły wspomnianą granicę. Wyznaczenie terenów zabudowy usługowej (US.t) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.1) na obszarze zarezerwowanym w studium wyłącznie na zieleń publiczną (ZP) i to z wykluczeniem wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, jest bardzo istotnym odejściem od przyjętej w studium koncepcji zagospodarowania terenu, które trudno traktować tylko jako jej uszczegółowienie lub nawet wyjątek od zasady. Rozbieżność ta łączy się z przekroczeniem określonej w studium linii rozgraniczającej tereny otwarte od zabudowanych. Wprawdzie według studium granica ta ma charakter orientacyjny i jest dopuszczona jej korekta w planie, ale nawet taki jej charakter nie pozwalał na dopuszczenie w wielu miejscach, poza jej przebiegiem, zabudowy kubaturowej. Taki zabieg trudno bowiem nazwać korektą.

W rezultacie Sąd uznał, że analizowana uchwała przyjmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dolina Dłubni - Krzesławice" została wydana w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego, polegającymi na obowiązku utrzymania jego zgodności z obowiązującym studium, a także z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, określonym w art. 17 pkt 13 i w art. 19 ust. 1 ustawy, co prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy uchwała ta jest nieważna. Z tego powodu Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta K. domagała się uchylenia ww. wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, która w konsekwencji doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania na skutek przyjęcia, iż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasad i trybu sporządzania planu skutkują nieważnością całej zaskarżonej uchwały, podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w całości lub w części, a wskazana wadliwość upoważnia jedynie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, która według ustaleń Sądu pierwszej instancji została podjęta z istotnym naruszeniem trybu postępowania bądź zasad sporządzania planu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty uznał za zasadne.

Oceniając zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył jego treść: naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części i stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że analizowana uchwała została wydana w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego, a także z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania , a zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy uchwała ta jest nieważna, ale nie ocenił zakresu wadliwości uchwały rady gminy. NSA wskazał, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd Wojewódzki słusznie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu postępowania i naruszenia zasad sporządzania planu w zapisach planistycznych dla obszarów: U.1, U.2, U.7, U.8, U/MW, MN3, MW.1, US.t., ale pomimo szerokiego uzasadnienia dokonał jedynie analizy zarzutów skargi i odniósł się jedynie do poszczególnych punktów przedmiotowej uchwały. Za zasadne zatem NSA uznał twierdzenie kasatora, że skoro Sąd nie stwierdził naruszeń, o których mowa w art. 28 ustawy o p.z.p co do pozostałych terenów stanowiących znaczną część obszaru objętego granicami planu "Dolina Dłubni – Krzesławice", a stwierdził nieważność całej uchwały to powinien uzasadnić podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości. Sąd powinien rozważyć czy wskazane było stwierdzenie nieważności planu jedynie w części dotyczącej terenów co do których stwierdził wadliwości. Takie, choć ewentualne żądanie, zawarto też w skardze. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób wadliwości przy stanowieniu zapisów planistycznych dotyczących terenów wskazanych wyżej wpłynęły na dezintegrację zapisów dotyczących pozostałych terenów. Rozważając tę kwestię należało wziąć pod uwagę rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad) oraz dokonać oceny tego czy zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu oraz zakres niezgodności ze studium są na tyle obszerne i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu, że nie jest możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu, tak by zakres pozostawionych zapisów planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów, a także czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu miejscowego, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem zarzut naruszenia przez WSA art. 28 § 1 ustawy p.z.p.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał i ten zarzut za zasadny. Wskazał, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać wymagane w tym przepisie elementy takie jak: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie pozbawione jest jakichkolwiek elementów dotyczących uchwały w pozostałej części, która nie została zmieniona w wyniku uwzględnienia uwag lub autopoprawek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Analizując zakwestionowaną uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r., nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu, natomiast w wyniku dokonanej kontroli obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego oraz zasad jego sporządzania Sąd podzielił ocenę WSA w Krakowie wyrażoną w wyroku z dnia 28 lutego 2011 r., podzieloną również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2011 r. w zakresie zarzucanego w skardze istotnego naruszenia trybu postępowania i naruszenia zasad sporządzania planu w zapisach planistycznych dla obszarów: U.1, U.2, U.3, U.7, U.8, U/MW, MN3, MW.1, US.t, a nadto ponownie kontrolując z urzędu zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził naruszenie trybu i zasad sporządzania zaskarżonego aktu również w stosunku do obszaru MW.2 oraz istotne naruszenie trybu postępowania – co do obszaru U.9.

Istotne naruszenia procedury odnoszą się do terenów MW.1, MW.2, U.1, U.2.,U.7, U.8, U.9, U/MW, MN.3, natomiast naruszenie zasad sporządzania uchwały w zakresie braku jej zgodności z zapisami studium dotyczą terenów US.t, a także MW.1 i MW.2. Jak wynika z porównania części tekstowej oraz rysunków planu uchwalonego i projektu planu wyłożonego w trakcie podejmowania uchwały dokonano zmian w planie miejscowym w stosunku do projektu tego planu wyłożonym do publicznego wglądu, przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Dotyczy to następujących zmian:

1/ Tereny MW.1, MW.2. - tereny te w ogóle nie występowały w wersji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu, pojawiły się natomiast w uchwalonym planie: teren MW.1 powstał wskutek zmiany przeznaczenia terenów: ZP.s - tereny zieleni urządzonej związanej ze sportem i rekreacją i MN.5 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym tereny te w całości zniknęły i zostały "włączone" do terenu MW.1, natomiast teren MW.2 powstał na terenie ZP.8 – teren publicznie dostępnej zieleni urządzonej, który również już nie występuje w planie. Teren ZP.8 o przeznaczeniu podstawowym: ogólnodostępna zieleń urządzona – park rzeczny, rozumiany wg definicji § pkt 15 jako kompleks zieleni urządzonej o charakterze parkowym, o funkcjach rekreacyjnych, edukacyjnych i widowiskowych, związany z rzeką D. i M. , w którym obowiązywać miał (wg projektu planu) zakaz budowy budynków (§ 18 projektu planu), zastąpiony został terenem przeznaczonym pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 23 planu), w ogóle nie przewidzianej w projekcie planu. Dla terenu MW.2 ustalono m.in., iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie może być niższy niż 25 %. Ww. zmiany świadczą o całkowitej zmianie przeznaczenia terenów oraz związanych z nim wskaźników w stosunku do przeznaczenia i wskaźników określonych w projekcie planu. Porównanie tekstu planu z tekstem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała nr XII/83/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.) oraz porównanie części graficznej planu i studium pozwala na ocenę, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obszaru MW.1 i MW.2 narusza również ustalenia studium. Skoro bowiem z treści studium wynikają zasady zagospodarowania przestrzennego, a skonkretyzowane działania w zakresie przeznaczenia terenu przewidziane w planie powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami, to nie można uznać, że taka zgodność zachodzi w sytuacji, gdy studium przewiduje tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej, a w planie przyjęto teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ustaleń planu dla obszaru MW.2 (podobnie jak i dla MW.1) nie można w żaden sposób zakwalifikować tylko jako pewnej korekty w ramach kontynuacji zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium jako tereny ZP. Plan miejscowy nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie może doprecyzować je, uzupełnić, wzbogacić, a nie doprowadzić do ich całkowitej zmiany, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (o czym również w dalszej części uzasadnienia). Zdaniem Sądu, wprowadzenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach oznaczonych w studium ZP jest sprzeczne z głównymi funkcjami i kierunkami zagospodarowania przestrzennego (przewidującymi m.in. "ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej ... "), jak również warunkami i standardami wykorzystania tego terenu (zawierającymi m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych").

Sąd uznał, że ww. zmiany wprowadzone przez organ planistyczny są zmianami istotnymi, bo mający wpływ na życie i sytuację mieszkańców oraz ochronę środowiska.

2/ Tereny U.7 i U.8 : z terenu MN.7, określonego w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu wydzielono tereny U.7 i U.8., nie występujące w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Zmiany te miały istotny charakter, gdyż dotyczyły przeznaczenia terenu, zarówno podstawowego, jak i dopuszczalnego, które np. w przypadku zmiany przeznaczenia podstawowego z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej ma niewątpliwie wpływ na komfort życia podmiotów zainteresowanych ustaleniami planu miejscowego. Jednocześnie z terenu MN.7 wydzielono teren o nowym oznaczeniu MN.9, nie mniej jednak o tym samym przeznaczeniu i tych samych wskaźnikach, co teren MN.7, a zatem przyjęto, że sama zmiana oznaczenia nie ma żadnego istotnego znaczenia.

3/ Teren U.2 – został on powiększony kosztem terenu MN.6 i zmieniono w części jego przeznaczenie. Zmiana przeznaczenia podstawowego terenu z funkcji zabudowy jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej, znaczne obniżenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podwyższenie wskaźnika powierzchni zabudowy terenu, zwiększenie maksymalnej wysokości budynków, wykreślenie zapisów dotyczących zakazu umieszczania wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, niewątpliwie mają znaczenie zarówno dla środowiska, jak i dla podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego. W związku z tym powinny mieć one możliwość zapoznania się z tymi zmianami i możliwość odniesienia się do nich poprzez złożenie ewentualnych uwag. Ponadto zmiany te nie miały charakteru indywidualnego, tylko ogólny (podobnie jak poprzednie zmiany), mający wpływ na nieokreślony krąg podmiotów.

4/ teren U/MW – powstał wskutek zmiany dotyczącej przeznaczenia terenów U.2 i U.3 z wersji projektu planu do wyłożenia. Tereny U.2 i U.3 pomniejszono, a na ich styku utworzono nowy teren, nie występujący w wersji planu poddanej wyłożeniu. Zmiana przeznaczenia podstawowego polegająca na możliwości powstania na terenach pierwotnie usługowych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w ogóle nie przewidzianej, co już podkreślono wyżej, w projekcie planu, mogłaby mieć wpływ zarówno na środowisko, jak i komfort życia mieszkańców terenów dotyczących zmiany, a także na sytuację podmiotów zainteresowanych ostatecznym kształtem podejmowanego planu miejscowego. Z tego względu zmiana ta również ma charakter zmiany ogólnej.

5/ Teren U.1 – po wyłożeniu projektu wprowadzono na terenach usługowych możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej towarzyszącej usługom z zakresu rzemiosła. Zmiana ta również mogłaby mieć wpływ zarówno na środowisko, jak i komfort życia mieszkańców terenów dotyczących zmiany, a także na sytuację podmiotów zainteresowanych ostatecznym kształtem podejmowanego planu miejscowego. Z tego względu uznano, że ma charakter zmiany ogólnej.

6/ Teren MN.3. - po wyłożeniu projektu planu wprowadzono na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej możliwość lokalizacji hoteli i pensjonatów w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego (§ 23 ust.3 pkt 3 planu), co niewątpliwie mogłoby wpłynąć na sytuację i komfort życia mieszkańców tego terenu, a także podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego.

7/ Teren U.9 został dodany w zaskarżonej uchwale po wyłożeniu projektu, który przewidywał jedynie tereny usługowe od U.1 do U.6. Teren U.9 został wyodrębniony z terenu U.5, przy czym ustalono dla niego inne warunki i standardy zagospodarowania. I tak dla nowego terenu U.9 przewidziano:

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie niższy niż 30 %, podczas gdy dla terenu U.5 w projekcie planu i planie przewidziano ten wskaźnik jako 70 %,

- wskaźnik terenu inwestycji nie może przekraczać 65 %, podczas gdy dla terenu U.5 w projekcie planu i planie przewidziano ten wskaźnik na poziomie 25 %,

- wysokość budynków nie może przekraczać 13,5 m, podczas gdy dla terenu U.5 w projekcie planu i planie przewidziano 12 m.

Wyodrębnienie nowego obszaru o przeznaczeniu usługowym ze względu na tak znacznie zmienione wskaźniki zagospodarowania tego terenu Sąd uznał za istotne, tak dla środowiska jak i dla wszystkich zainteresowanych ustaleniami planu miejscowego.

Ponadto jak ocenił już WSA w Krakowie, którą to ocenę NSA uznał za słuszną, plan w części dotyczącej terenów US.t i MW.1, (a dodatkowo, zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową skargę, również w zakresie terenu MW.2, co podniesiono wyżej) sprzeczny jest z ustaleniami obowiązującego studium, w którym dla obszaru, który został objęty planem, wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium główną funkcją dla tych obszarów są tereny zieleni publicznej tj. ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych", gdy tymczasem w planie zapisano ustalenia oraz dopuszczono takie przeznaczenie terenów oznaczonych w studium symbolem ZP, które są sprzeczne z przeznaczeniem i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów tj. w § 29 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy usługowej - usługi sportu, turystyki i kultury - oznaczone symbolem US.t., a w § 24 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami MW.1 i MW.2. Plan przewiduje zatem przeznaczenie obszarów odpowiadających terenom ZP ze studium - jako obszarów pod zainwestowanie i pod lokalizację tam zabudowy. Tego rodzaju ustalenie odbiega znacznie od założeń przyjętych co do projektowanego przeznaczenia tych obszarów. Dla terenów US.t, MW.1, MW.2 dopuszczono zabudowę kubaturową. l tak, jako przeznaczenie podstawowe terenu MW.1 i MW.2 przewidziano: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano m.in.: usługi podstawowe z zakresu: handel detaliczny, gastronomia, ochrona zdrowia, oświata i kultura, łączność, administracja, doradztwo finansowe - wbudowane w obiekty mieszkalne, garaże i miejsca parkingowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym. Dla terenu o symbolu MW.1 i MW.2 wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z postanowieniami przedmiotowej uchwały nie może przekroczyć 40%, przy wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej min. 40% dla terenu MW.1 i jedynie 25 % dla MW.2. Natomiast odnośnie terenu US.t - jako przeznaczenie podstawowe tego terenu przewidziano lokalizację usług o charakterze komercyjnym z zakresu sportu, turystyki, wypoczynku i kultury, oświaty i edukacji, jako przeznaczenie dopuszczalne m.in.: lokalizację jednego mieszkania wbudowanego w budynki z przeznaczenia podstawowego, usług z zakresu gastronomii i handlu detalicznego wbudowanych w budynki z przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych przeznaczonych wyłącznie do obsługi tego terenu. Dlatego ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie tylko podziela stanowisko, że wyznaczenie terenów zabudowy usługowej (US.t) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.1 oraz MW.2) na obszarze zarezerwowanym w studium wyłącznie na zieleń publiczną (ZP) jest bardzo istotnym odejściem od przyjętej w studium koncepcji zagospodarowania terenu, które trudno traktować tylko jako jej uszczegółowienie lub nawet wyjątek od zasady, ale uważa, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium i w znacznym stopniu wyklucza to zagospodarowanie.

W pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu "Dolina Dłubni – Krzesławice".

Stosownie do przepisu § 9 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz.1587) uznano, że projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wystarczająco wyjaśnia ustalenia projektu planu miejscowego.

Mając na uwadze art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1287/11, Sąd uznał, że ww. naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania w opisanym wyżej zakresie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku, a dotyczącej tych obszarów planu (części tekstowej i rysunku) i jego zapisów, które powstały z wyżej opisanymi naruszeniami prawa i zasad sporządzania planu. Mając na uwadze, że jako podstawowy cel planu przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki D. oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw. Parków Rzecznych (§ 3), a opisane wyżej naruszenia dotyczą części obszarów usługowych i zabudowy mieszkaniowej, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie stwierdził wadliwości w procesie uchwalania planu. Zdaniem Sądu, zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu oraz zakres niezgodności ze studium nie są tak ściśle związane z pozostałą, przeważającą częścią ustaleń planu aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, wyczerpującą, czytelną i kompletną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów. Stanowisko co do ewentualnej możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części wyrazili również pełnomocnicy stron (vide:k.90/2 i k.112 akt sądowych) oraz prokurator biorący udział w sprawie.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym sentencją wyroku została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego (art.17 pkt 13 i art. 19 cyt. ustawy) w stopniu powodującym w części jej nieważność stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzeczono jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).