I SA/Sz 697/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-03-04	
Data wpływu	2008-12-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Alicja Polańska
Kazimierz Maczewski /sprawozdawca/
Zofia Przegalińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Podatki inne	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 11 poz 74; art. 83 ust. 4, art. 28; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365; par. 3 ust. 1; ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Joanna Kawa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
W dniu [...] r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w S. wniosek D.K. z [...] r. o umorzenie zaległości z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek oraz o rozłożenie należności głównej na raty. Pismem z [...] r. D.K. "anulowała" wniosek z [...] r. w części dotyczącej umorzenia odsetek.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa ZUS przez Dyrektora Oddziału ZUS, umorzono postępowanie w sprawie umorzenia należności Zakładu z tytułu odsetek z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

W dniu [...] r. do ZUS wpłynął wniosek D.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy

w przedmiocie umorzenia odsetek. Wnioskodawczyni podniosła, iż wniosek

o anulowanie wniosku w części dotyczącej umorzenia należności odsetkowej złożony został pod wpływem błędu, oraz na skutek niewłaściwej - jej zdaniem - informacji uzyskanej od pracowników ZUS. Uzasadniając wniosek o umorzenie odsetek wnioskodawczyni powtórzyła, iż jej sytuacja materialna jest bardzo zła, bowiem ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku [...] i [...] lat, co przesądza o tym, że mimo dalszego prowadzenia usług w zakresie sprzątania i czyszczenia obiektów nie jest w stanie opłacić należności składkowej, a dochód z prowadzonej działalności gospodarczej

w wysokości [...] zł z trudem wystarcza na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto wnioskodawczyni posiada inne zobowiązania finansowe, w tym w Urzędzie Skarbowym, z którym został zawarty układ dotyczący spłaty zaległości oraz spłaca kredyt bankowy zaciągnięty przez nią dla konkubenta.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o systemie ubezpieczeń społecznych

(Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. i odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek.

W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl których, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ przytoczył wymienione w ust. 3 tego artykułu sytuacje w których zachodzi całkowita nieściągalność należności. Organ wskazał też, że rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141. poz. 1365), zdefiniowany został ważny interes strony zobowiązanej. Zakład może bowiem umorzyć należności z tytułu składek także wtedy, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ wyjaśnił dalej, że z treści przytoczonych przepisów wynika, iż decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy, ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia, tj.: całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych lub ważnego interesu osoby zobowiązanej. Ponadto, podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia, Zakład musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że umorzenie zaległości z tytułu składek winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek.

Wyjaśniając istotę tzw. uznania administracyjnego, organ wskazał, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowej przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Jeżeli natomiast w danej sprawie nie występują przesłanki umorzeniowe, o których mowa w ww. aktach normatywnych, Zakład ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności składkowej.

Oceniając stan faktyczny sprawy, organ uznał, że w stosunku do zobowiązanej nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności składkowej, o których mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bowiem wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą uzyskując z tego tytułu dochód. Brak zatem w przedmiotowej sprawie całkowitej nieściągalności, która jest koniecznym wymogiem do umorzenia należności składkowej na podstawie ww. przepisu. Za umorzeniem należności składkowej nie przemawia także ważny interes osoby zobowiązanej. Zakład może bowiem umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jego rodziny. Zdaniem Zakładu, samo powołanie się przez płatnika, na trudną sytuację materialną nie może stanowić podstawy do umorzenia należności składkowej na podstawie ww. rozporządzenia. Uwzględniając stosunkowo młody wiek zobowiązanej, brak przeciwwskazań do podjęcia i wykonywania pracy oraz okres pozostały do dochodzenia należności składkowej, organ uznał, że umorzenie zaległości ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, byłoby w aktualnym stanie sprawy przedwczesne.

Powyższa decyzja ostateczna Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została przez D.K. zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarżąca podniosła, iż

w roku [...] popadła w długi wobec banku, w którym wzięła kredyt dla ojca jej dzieci, ten jednak "po niedługim czasie" przestał płacić raty i pozostawił skarżącą z długami. Z tego powodu skarżąca nie miała z czego płacić podatków i składek do ZUS. Urząd Skarbowy "bardzo szybko upomniał się o swoje" i rozłożył dług skarżącej na raty, natomiast ZUS "przeciągał rok po roku", aż dług doszedł do kwoty [...] zł, w tym odsetki [...] zł.

W związku z tym skarżąca wystąpiła do ZUS o umorzenia długu, ale ZUS odmówił, uznając, że jest ona w stanie spłacać to zobowiązanie.

Ponadto skarżąca wskazała, ze nie posiada własnego mieszkania, ani oszczędności lub samochodu. Na utrzymaniu ma dwie córki w wieku [...] i [...] lat, a jej dochód brutto wynosi [...] zł, z czego musi opłacić wynajmowane mieszkanie, opłaty, wyżywienie oraz kupić sprzęt i środki do pracy.

W związku z tym skarżąca prosi Sąd o pomoc, bo "nie wie do kogo ma się zwrócić".

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Skargę uznać należało za uzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie zauważyć należy, iż będąc powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz sprawując tę kontrolę poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana: p.p.s.a.), sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, a więc w granicach, jakie zakreślone zostały przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia

(art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontroli sądu administracyjnego podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć co najmniej istotny wpływ na jej wynik. Nie należy natomiast do kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie samej sprawy administracyjnej.

Stwierdzić należy, że przedmiotem skargi D.K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylająca decyzję tegoż Zakładu umarzającą postępowanie w sprawie umorzenia odsetek od zaległych, a więc niezapłaconych w terminie płatności, składek na jej własne ubezpieczenie społeczne, oraz odmawiająca skarżącej umorzenia tych odsetek.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano, iż została ona wydana na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uznać należało za oczywistą omyłkę, bowiem przepis ten stanowi o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należy, że jego podstawę procesową stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji".

Mając na względzie cytowany przepis k.p.a. stwierdzić jednak należy, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem tego przepisu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniosku D.K., Prezes ZUS - w razie stwierdzenia, że zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania wydaną w dniu [...] r. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym należy uchylić, z uwagi na to, że zobowiązana przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy "anulowała" uprzednie cofnięcie wniosku w przedmiotowej części dotyczącej umorzenia odsetek - powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W istocie zatem decyzja Prezesa ZUS powinna zostać wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym sposób rozstrzygnięcia powinien odpowiadać treści tego przepisu.

Stwierdzić bowiem należy, że zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego".

Postępowanie w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w swej istocie odpowiada więc postępowaniu dwuinstancyjnemu. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje bowiem środek zaskarżenia, nazwany wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - ponieważ wniosek taki rozpoznawany jest przez ten sam organ. Zatem w postępowaniu wywołanym takim wnioskiem - do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. - organ rozpatrujący wniosek jest zobowiązany do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całości, a więc podobnie jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 14 września 1999 r., III SA 8275/98 - LEX nr 40865).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie rozstrzygał merytorycznie wniosku D.K. o umorzenie odsetek, lecz załatwił sprawę poprzez umorzenie postępowania na podstawie przesłanki formalnej (na skutek cofnięcia wniosku). W takiej sytuacji organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł jej rozstrzygnąć merytorycznie, bowiem nie było to ponowne rozstrzyganie sprawy, skoro w postępowaniu pierwszoinstancyjnym sprawa nie została merytorycznie rozstrzygnięta. Wnioskodawczyni została więc w ten

sposób pozbawiona dwukrotnego (powtórnego) rozpoznania i rozpatrzenia

sprawy, czym naruszono jej uprawnienia procesowe, wynikające m. in. z art. 15 k.p.a., zagwarantowane w art. 78 Konstytucji.

Z tego powodu, zaskarżoną decyzję - jako naruszającą przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - należało w całości uchylić.

Odnosząc się jedynie na marginesie do kwestii merytorycznych Sąd zauważa, że z § 3 ust. 1 przytoczonego w zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynika m. in., iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek (w tym także odsetek od tych składek), jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Wynika z tego, iż to osoba zobowiązana (wnioskująca o umorzenie należności ZUS) powinna przede wszystkim wykazywać istnienie przesłanek faktycznych przemawiających za umorzeniem składek (odsetek).

Ponadto wskazać należy, że decyzja o umorzeniu składek ma wprawdzie charakter uznaniowy, jednak ta uznaniowość ograniczona została przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia (określonymi w przepisach

art. 28 ust. 3 ustawy i w § 3 ust. 1 rozporządzenia). Zatem istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez osobę zobowiązaną i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego wszechstronnego rozważenia i uzasadnienia dokonanego wyboru prowadzić może do wniosku, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen.

Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez zobowiązaną informacje o jej stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jej trzyosobowej rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę odsetek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie

w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie odsetek. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie odsetek organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.

Mając powyższe na względzie, należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego orzeczono jak w pkt. I sentencji - stosownie do przepisu

art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.