Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Go 101/19 w sprawie ze skargi F P B w B na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [..] stycznia 2019 r. nr [..] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę F P B z siedzibą w B (dalej: skarżąca lub F) na uchwałę Zarządu Województwa L (dalej: Zarząd) z dnia [..] stycznia 2019 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca wystąpiła do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym L 2020 Zarządu Województwa L z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "Rewitalizacja P w B wraz z adaptacją na cele kulturalne" złożonym w ramach konkursu nr [..] Oś Priorytetowa "Środowisko i kultura". Działanie 4.4 Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego, Poddziałanie 4.4.1 Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego – projekty realizowane poza formułą ZIT.

Pismem z 15 listopada 2018 r. Zarząd poinformował F , że jej wniosek uzyskał negatywną ocenę. Podano, że projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów oraz spełnił kryteria wyboru projektów, ale kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarczyła na wybranie tego projektu do dofinansowania.

Uchwałą z [..] stycznia 2019 r. Zarząd nie uwzględnił protestu F . Wskazał, że samo ujęcie projektu F w Programie Rozwoju Kultury Województwa L na lata 2018–2020 (dalej: program) nie skutkuje spełnieniem kryterium "Strategiczne znaczenie projektu". Uzyskanie 6 pkt, zgodnie z opisem kryterium, jest uwarunkowane spełnieniem łącznie dwóch warunków, a mianowicie ujęciem projektu w programie oraz strategicznym charakterem projektu. O spełnieniu tego drugiego warunku decyduje ujęcie w rozdziale 6.4 programu wśród projektów strategicznych.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę F na rozstrzygnięcie Zarządu. Sąd wyjaśnił, że spór między stronami dotyczy tego, czy F spełniła kryterium o nazwie "strategiczne znaczenie projektu". W ocenie Skarżącej spełnienie tego kryterium wystąpi w przypadku, gdy oceniany projekt zostanie ujęty w Programie Rozwoju Kultury Województwa L na lata 2018–2020 (dalej: Program). Natomiast zdaniem organu dla uzyskania punktów w ramach przedmiotowego kryterium istotny był w przedmiotowym Programie – rozdział 6.4 Projekty strategiczne dla Województwa L w obszarze kultury, gdzie jako rekomendowane działania dla regionu w obszarze polityki kulturalnej wymieniono konkretne projekty mające strategiczne znaczenie dla województwa, lecz wśród nich nie wymieniono projektu F. Samo ujęcie projektu "Rewitalizacja Pałacu w B wraz z adaptacją na cele kulturalne" w Programie nie skutkuje spełnieniem kryterium "Strategiczne znaczenie projektu". Zdaniem organu uzyskanie 6 pkt, zgodnie z opisem kryterium, jest uwarunkowane spełnieniem łącznie dwóch warunków, a mianowicie ujęciem projektu w programie oraz strategicznym charakterem projektu. O spełnieniu tego drugiego warunku decyduje właśnie ujęcie w rozdziale 6.4 Programu Rozwoju Kultury wśród projektów strategicznych.

W ocenie Sądu przedstawiony przez organ sposób rozumienia spornego kryterium narusza zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431), dalej: ustawa wdrożeniowa.

Sporne kryterium zostało wprowadzone na potrzeby konkursu w dniu 10 października 2017 r. przez Komitet Monitorujący, a sposób oceny został określony w załączniku do uchwały Komitetu z 2 lutego 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że jedynym warunkiem uzyskania 6 pkt w konkursie było ujęcie projektu w Programie Rozwoju Kultury Województwa L . Rację ma skarżąca twierdząc, że przyjęcie przez organ, że warunkiem uzyskania punktów w ramach niniejszego kryterium poza ujęciem projektu w Programie, jest spełnienie drugiego warunku w postaci strategicznego charakteru projektu, o czym ma świadczyć ujęcie go w rozdziale 6.4. Programu Rozwoju Kultury Województwa L 2018–2020, stanowi nadinterpretację rzeczonego kryterium. Takiego wniosku nie można bowiem wysnuć z treści kryterium.

Brzmienie kryterium dowodzi, że ujęcie projektu w Programie Rozwoju Kultury Województwa L nie tylko oznacza, że wnioskodawca powinien uzyskać 6 pkt, ale pozwala jednocześnie przyjąć, że projekt ma dla regionu znaczenie strategiczne. Potwierdza to opis kryterium, którego celem jest premiowanie projektów mających strategiczne znaczenie dla województwa, a punktowane – jak wynika wprost z opisu – będą projekty ujęte w "Programie Rozwoju Województwa L na lata 2017–2020".

Sąd I instancji podał, że organ konstruując wymóg, który nie wynika z dokumentacji konkursowej (ujęcie projektu w rozdziale 6.4 Programu), dopuścił się co najmniej dowolności przy dokonywaniu oceny projektu, co z kolei pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zasadnie Fwskazuje, że z żadnych dokumentów konkursowych nie wynika by spełnieniem kryterium "Strategiczne znaczenie projektu" było ujęcie projektu w rozdziale 6.4 Programu Rozwoju Kultury Województwa L 2018–2020. Skoro w ocenie organu spełnienie kryterium należy w taki sposób odczytać, to oznacza, że kryterium to na etapie ogłoszenia konkursu zdefiniowano niewystarczająco precyzyjnie i jednoznacznie.

Zarząd zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz w związku z załącznikiem do uchwały nr 84/KM RPO-L2020/2018 Komitetu Monitorującego RPO-L2020 z dnia 2 lutego 2018 r.: Kryteria Specyficzne dla Działania 4.4 "Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego" kryterium "Strategiczne znaczenie projektu" i Programem Rozwoju Kultury Województwa L na lata 2018–2020, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały nr 245/3429/2018 Zarządu Województwa L z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu Rozwoju Kultury Województwa L na lata 2018–2020, polegające na błędnym przyjęciu, że jedynym warunkiem uznania projektu za mający znaczenie strategiczne i uzyskania 6 pkt w konkursie było ujęcie projektu w Programie Rozwoju Kultury Województwa L i że samo ujęcie projektu w Programie Rozwoju Kultury Województwa L pozwala jednoznacznie przyjąć, że projekt ma dla regionu znaczenie strategiczne, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie przyjął błędnie, że samo ujęcie w Programie Rozwoju Kultury Województwa L oznacza, że projekt ma znaczenie strategiczne i jest jedynym warunkiem uzyskania 6 pkt to nie uznałby, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji nie wydałby zaskarżonego wyroku lecz skargę oddalił,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z załącznikiem do uchwały nr 84/KM RPO-L2020/2018 Komitetu Monitorującego RPO-L2020 z dnia 2 lutego 2018 r.: Kryteria Specyficzne dla Działania 4.4 "Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego" kryterium "Strategiczne znaczenie projektu" oraz z Programem Rozwoju Kultury Województwa L na lata 2018–2020, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały nr 245/3429/2018 Zarządu Województwa L z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu Rozwoju Kultury Województwa L na lata 2018–2020, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie przeprowadził ocenę projektu z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i zasady równego traktowania, gdyż jedynym warunkiem uznania projektu za mający znaczenie strategiczne i uzyskania 6 pkt w konkursie było ujęcie projektu w Programie Rozwoju Kultury Województwa L i że samo ujęcie projektu w Programie Rozwoju Kultury Województwa L pozwala jednoznacznie przyjąć, że projekt ma dla regionu znaczenie strategiczne, gdy tymczasem w Programie Rozwoju Kultury Województwa L ujęte są projekty mające znaczenie strategiczne oraz takie, które znaczenia strategicznego nie mają, strategiczność danego projektu jest wprost wskazywana w ww. Programie dla poszczególnych projektów, a projekt strony przeciwnej nie został w tym Programie zakwalifikowany jako mający znaczenie strategiczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Zarządu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów procesowych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organ i kontroli w tym zakresie sprawowanej przez Sąd I instancji może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny nie jest przez strony kwestionowany, albo że nie został skutecznie podważony w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Zarządu nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej, bo błędnie przyjął, że jedynym warunkiem przyznania projektowi F 6 pkt, a więc nadania znaczenia strategicznego dla województwa było zamieszczenie projektu w Programie Rozwoju Kultury Województwa L, gdy dla przyznania tych punktów należało wykazać, że projekt ma znaczenie strategiczne, a to nie jest równoznaczne z jego ujęciem we wskazanym programie. Zdaniem Zarządu przy takiej interpretacji kryteriów oceny doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż Sąd I instancji dokonał oceny działania organu z naruszeniem zasad wynikających z tego przepisu.

Zarzut tak postawiony jest nietrafny z powodów formalnych. Analiza jego treści i uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w tym zarzucie strona kwestionuje błędną ocenę Sądu I instancji w zakresie merytorycznym, bo przecież taki charakter posiada przyjęcie właściwego rozumienia strategicznego znaczenia projektu dla województwa L. Skoro tak, to podnoszony w ten sposób problem dotyczy wykładni prawa materialnego, a zasadniczo rzetelności oceny projektu F dokonanej przez Zarząd. Kwestionowanie tych ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Stanowisko takie jest przesądzone w orzecznictwie i doktrynie, a oznacza, że zarzuty materialne odnoszone do procesowej podstawy kasacyjnej zawsze muszą prowadzić do nieskuteczności zarzutu. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny środek prawny wyznacza granice i kierunki weryfikacji skarżonego wyroku, tym samym nie pozostawiono Sądowi II instancji możliwości do działania – poza zakresem sprawy wyznaczonej zarzutami. Z tego powodu zarzut procesowy sformułowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Za nietrafny należy potraktować także zarzut materialny podnoszony przez stronę skarżącą kasacyjnie. Wprawdzie w tym zakresie Zarząd nie odnosi się do przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, bo przecież takimi nie są art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z przepisami stanowiącymi podstawę konkursu, gdyż te stosuje organ. To jednak pomimo tej wady formalnej Sąd II instancji może odnieść się merytorycznie do zarzutu, ze względu na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

Przystępując do jego merytorycznej oceny trzeba podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przyjęty przez organ sposób rozumienia strategicznego znaczenia projektu w ramach kryteriów specyficznych dla działania 4.4 "Zasoby kultury i dziedzictwa kulturowego" w kryteriach punktowanych dla strategicznego znaczenia projektu jest niejasny i zasadniczo odnosi się do dwupoziomowego ujmowania tego kryterium, co w efekcie zaprzecza przejrzystości dokonanej oceny.

Z dokumentów konkursowych, a zwłaszcza definicji spornego kryterium zamieszczonej w załączniku do uchwały nr 84/KMRPO-L2020/2028 wynika, że celem kryterium jest premiowanie projektów mających strategiczne znaczenie dla województwa L, a punktowane będą projekty ujęte w Programie Rozwoju Kultury Województwa L na lata 2017–2020. Z tej definicji nie wynikają wnioski stawiane przez stronę skarżącą kasacyjnie, że 6 pkt mogą uzyskać tylko projekty, które zostały uznane za strategiczne w programie przyjętym uchwałą Zarządu 245/3429/2018. Bez wątpienia w załączniku do tej uchwały s. 34–40 Fze swoim projektem została wskazana. To że nie określono tam jej projektu jako strategicznego nie jest równoznaczne, że takim nie jest, skoro z części dotyczącej projektów strategicznych, poza ich listą, też nie wynika jakie właściwości mają posiadać projekty strategiczne. W kontekście tego nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że o strategicznym charakterze nie decydowało umieszczenie projektu w rozdziale 6.4, bo gdyby nie to wyliczenie, to z wcześniejszych rozdziałów 61–63 nie można ustalić jakie projekty są strategiczne. Właśnie samo przywołanie we wskazanym programie wnioskodawcy lub jego projektów musi być traktowane jako ich ujęcie w tym programie, skoro Zarząd nie zdefiniował sensu tego terminu. Zatem ujęcie w programie musi mieć wpływ na sposób rozumienia strategicznego znaczenia projektu. Co więcej pojęcie strategicznego znaczenia na gruncie kryteriów oceny projektu jako pierwotne dla konkursu nie może być definiowane przez dokument, do którego kryterium odsyła, ale musi być odczytywane samoistnie, a to oznacza, że strategiczne znaczenie projektu na gruncie programu ma uwzględniać sens tego pojęcia z kryteriów oceny konkursu. Tym bardziej tak jest, że podstawa prawna programu to inny akt prawny niż podstawa prowadzonego konkursu, a więc reguł wiążących organ i wnioskodawców.

Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.