Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego B. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. B. dokonał rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego wraz z nadbudową części mieszkalnej na działce nr 871/1 przy ul. [...] podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od ww. pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...], decyzją z dnia [...] odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.

Po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, organ I instancji decyzją z dnia [...], zatwierdził projekty zamienne i udzielił pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie przedmiotowego pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, a po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej, wynikającej z art. 59a Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.

Z akt sprawy wynika, że w sprawie toczyło się postępowanie wszczęte wnioskiem B. W. i sąsiadów z dnia [...] r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB PG w [...] z dnia [...], udzielającą J. B. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej, położonego przy ul. [...]. Żądanie wnioskodawców oparte zostało na podstawie art. 28 i 145 Kpa ze wskazaniem, że rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o fałszywe dowody. Pod podaniem B. W. i sąsiadów widniał podpis tylko B. W. Do podania nie załączono stosownych pełnomocnictw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26.09.2007r. (sygn. akt II SA/Bd 2411/10) uchylił obie decyzje odmawiające wznowienia z uwagi na fakt, że w aktach nie było wniosku wszczynającego postępowanie.

Po wydaniu wyroku tj. w dniu 24.10. 2007r. B. W. ponownie złożył kserokopię wniosku z dnia 27.09.2005r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB PG w [...] z dnia [...] r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego PG w [...] po rozpatrzeniu wniosku B. W. złożonego w dniu 23.10.2007r. i zbadaniu formalnych podstaw wznowienia, decyzją z dnia [...] r. znak: [...], odmówił wnioskodawcy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB PG w [...] z dnia [...], stwierdzając, iż podanie w ww. sprawie wniosła osoba nieuprawniona, podobnie odnosząc się do pełnomocnictw udzielonych B. W. przez sąsiadów, kategorycznie uznając, iż podmiotem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (jak również jego wznowienia) – art. 59 ust. 7 – prawo budowlane, może być tylko inwestor. Organ stwierdził bowiem, że zarówno B. W., jak i sąsiedzi nie byli inwestorem przedmiotowego obiektu, a co za tym idzie nic są także podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, dlatego wniosek należało uznać za bezzasadny. Ponadto organ I instancji zauważył, że prowadzone uprzednio postępowanie naprawcze, zakończone decyzją ostateczną z dn. [...], zatwierdzającą dostarczony przez inwestora projekt budowlany zamienny oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót budowlanych nie dotyczyło legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 48, 49b lub 103 Prawa budowlanego, lecz wprowadzenia podczas budowy istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego pierwotnego, do których mają zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. W. zarzucił obrazę art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 kpa i art. 28 kpa, naczelnej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 i rozwinięta w art. 77 kpa – wobec trwającego od wielu lat utrudniania postępowania i uchylania się organu od obowiązku rzetelnej oceny sprawy, zwłaszcza po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 września 2007r. (sygn. akt. II SA/Bd 241/06. Zarzucił ponadto rażące naruszanie prawa tj. art. 59 ust. 1, 2, 7 w zw. z art. 5 ustawy - Prawo budowlane oraz § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. W ocenie odwołującego naruszono ustawę - Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 lipca 2004r., prawo miejscowe oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy (pkt 3 i 6). Zaskarżona decyzja w ocenie odwołującego się dopuszcza kontynuację bezprawnej działalności spornego obiektu jako domu weselnego, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu pozostając w obiegu prawnym powoduje rażące naruszanie prawa własności sąsiadów - art. 140 kc. Zdaniem strony skarżącej, wad decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie można usunąć bez jej unicestwienia, dlatego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz stwierdzenie nieważności decyzji na użytkowanie z 06.09.2005 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r.. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kręgu sąsiadów wnoszących podanie z [...] r., przyjmując, że B. W. jest ich pełnomocnikiem. Następnie, po rozpoznaniu wniosku B. W. oraz po zbadaniu formalnych podstaw wznowienia PINB stwierdził, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB PG w [...] z dnia [...], wystąpiła osoba nie posiadająca legitymacji do jego wniesienia i brak dokonania ustaleń co do właściwego określenia kręgu wnioskodawców w sprawie, w ocenie organu odwoławczego jest uchybieniem, jednakże nie miało ono wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Powołując się na poglądy reprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazano, że uprawnienia do wzruszenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu, poza inwestorem, posiadają także strony uczestniczące w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu naprawczym, prowadzonym przez organ I instancji w związku z dokonaniem przez inwestora istotnych odstępstw i o ile decyzja z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie poprzedzona była wydana w postępowaniu naprawczym, prowadzonym przez PINB PG w [...] w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, to jednak stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor – J. B., bowiem dokonane przez niego istotne odstępstwa dotyczyły zmian konstrukcyjnych wewnątrz budynku i nie zwiększały obszaru oddziaływania na działki sąsiednie. Z tego względu stwierdzono, że z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB PG w [...] z dnia [...] wystąpiła osoba nie będąca stroną w sprawie, dlatego też organ I instancji słusznie odmówił wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek odwołanie z dnia[...] od decyzji z dnia [...] wnieśli B. W. i poszczególni sąsiedzi, to jednak z uwagi na fakt, iż osoby te nie były wnioskodawcami podania z dnia 27.09.2005r. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną PINB PG w [...] z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, to nie były również stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organu I instancji z dnia [...]r. Wobec powyższego, odwołanie z dnia 26.03.2010r. organ odwoławczy rozpoznał jako wniesione tylko przez B. W., natomiast wobec pozostałych osób reprezentowanych przez B. W. orzeczono, zgodnie z art. 134 Kpa, o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

W skardze do Sądu B. W. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 7, 77 w zw. z art. 28 kpa i przepisami ustawy - Prawo budowlane art. 5, art. 59 ust. 1 i 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. - § 323 ust. 1, § 324 oraz niezgodnie z przepisami prawa miejscowego. W ocenie skarżącego orzekające w sprawie organy arbitralne zamykają drogę do działania stronie postępowania; wykorzystują pozycję urzędu i funkcji do bezprawnego "załatwiania" samowoli inwestora wbrew uzasadnionym interesom strony i sąsiadów spornego obiektu. Skarżący zakwestionował twierdzenie organu, że w sprawie wznowienia postępowania zakończonej decyzją z [...] na użytkowanie spornego obiektu - złożył wniosek dopiero 23.10.2007r., podczas gdy postępowanie w sprawie zostało rozpoczęte wnioskiem sąsiadów obiektu z 12 maja 2005r., do którego się przyłączył -wnioskiem z dnia 27.09.2005r., żądając od organu wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu [...]. Skarżący podniósł, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, lecz dotyczy to tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pierwotnego pozwolenia na budowę i nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej i zmiany przeznaczenia oraz funkcji obiektu, co potwierdza również orzecznictwo sądowe. Ponadto skarżący stwierdził, iż zmiany w planie zagospodarowania działki, przeznaczenia i funkcji obiektu są usytuowane w prawie miejscowym, ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i należą do kompetencji Prezydenta Miasta [...] - art. 71 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor, w ocenie skarżącego, nie przedłożył organom nadzoru budowlanego zgody Prezydenta Miasta [...] na zmianę lokalizacji, przeznaczenia i funkcji spornego obiektu i dlatego z tej przyczyny organy nadzoru budowlanego bezprawnie zatwierdziły projekt zamienny i wydały decyzję o pozwoleniu na użytkowanie innego obiektu, niż to wynika z decyzji o warunkach zabudowy. Strona wskazała, że obowiązek organów nadzoru budowlanego w sytuacji samowoli sprowadza się do wstrzymania budowy - doprowadzenia samowoli inwestora do zgodności z prawem w trybie art. 5, 48 lub 50, 51 ustawy - Prawo Budowlane oraz do zgodności z prawem miejscowym. Skarżący stwierdził, iż faktem bezspornym jest, że samowolne zmiany konstrukcyjne wykonane przez inwestora doprowadziły do zmiany planu zagospodarowania działki, przeznaczenia i funkcji obiektu, a wydane decyzje przez organy nadzoru budowlanego doprowadziły do naruszenia prawa własności - art. 140 kc. Nadto postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego i w tym trybie w ocenie skarżącego nie może być sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Skoro stosownie do art. 59 Prawa budowlanego pomiędzy samowolnie wybudowanym obiektem, a przedmiotem decyzji określonym w decyzji o warunkach zabudowy, powinna być tożsamość i to zarówno co do parametrów technicznych jak również funkcji, jakie obiekt ma spełniać, to należy zdaniem skarżącego uznać, iż decyzja organów nadzoru budowlanego, pozwalająca na użytkowanie innego obiektu w kategorii XVII, niż ten na który inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w kategorii I, rażąco narusza ten przepis.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 149 § 3 kpa w zw. art. 28 kpa oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a naruszenia te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organy administracji obu instancji odmówiły wnioskodawcy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB PG w [...] z dnia [...], stwierdzając, iż podanie w ww. sprawie wniosła osoba nieuprawniona, podobnie odnosząc się do pełnomocnictw udzielonych p. W. przez sąsiadów, kategorycznie uznając, iż podmiotem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (jak również jego wznowienia) – art. 59 ust. 7 – prawo budowlane, może być tylko inwestor. Powyższe wynika – w ocenie organów obu instancji z treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Sąd nie podzielił w/w stanowiska organu, natomiast uznał za trafny zarzut skarżącego co do tego, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w postępowaniu zwykłym. Natomiast postępowanie o wznowienie postępowania jest nowym postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy art. 145 i następne kpa. Przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje podmiotom wymienionych w art. 28 kpa tj. każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odniesieniu do postępowania o pozwolenie na użytkowanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko postępowania zwykłego. Ograniczenia tego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. VII SA/Wa 746/07 LEX nr 366247). Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone w stosunku do postępowania nieważnościowego jednakże – w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma ono w pełni zastosowanie do postępowania wznowieniowego jako innego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle obowiązującego porządku prawnego i utrwalonych poglądów doktryny oraz judykatury nie ulega wątpliwości, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Wreszcie od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie strona może wywodzić swój interes prawny z przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 kpa, czyli art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W świetle tego przepisu należy stwierdzić, że ustawodawca dokonując nowelizacji -ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw- ograniczył krąg podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora. W związku z powyższym nie wywołuje również wątpliwości interpretacyjnych (clara non sunt interpretanda), że w postępowaniu, którego przedmiotem jest zezwolenie na użytkowanie, wszczętym po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji stroną może być wyłącznie inwestor. Tym niemniej podkreślenia wymaga, że należy odróżnić zwykłe postępowanie w sprawie uzyskania

pozwolenia na użytkowanie od postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji wydanej w szeroko pojętym postępowaniu legalizacyjnym, gdy decyzja zezwalająca na użytkowanie stanowi nieodłączny element szeroko rozumianego postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na budowę, a konieczność jego uzyskania wynika z nieprawidłowości powstałych w trakcie realizacji inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2006 r. II OSK617/05).

Z uwagi na powyższe przyznać należy, iż uszło uwadze organów administracji, że przepis art. 59 ust. 7 odnosi się jedynie do postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektów, które zostały zrealizowane w zgodzie z pozwoleniem na budowę. Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. M.in. w orzeczeniu z dnia 7.11.2006 r. w sprawie II OSK 1281/05 (niepubl.) NSA stwierdził, że dyspozycja art. 59 ust. 7, wedle którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę.

W niniejszej sprawie okoliczność ta ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem decyzja z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Powyższe wynika bezspornie z akt administracyjnych jak i samej treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. A zatem organy w sposób nieuprawniony uznały, że w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, będą miały zastosowanie przepisy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Bez wątpienia sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, tym niemniej nie może tego czynić w zupełnym oderwaniu od całości akt postępowania, a w szczególności od decyzji, której to postępowanie wznowieniowe dotyczy. Taki pogląd wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 777/06, który jednocześnie zwrócił uwagę (odnosząc się co prawda do nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego), że "(...) wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego." Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim - jak podniósł NSA w powołanym wyżej wyroku - interes prawny wynika również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, gdy wiąże się to jednocześnie z naruszeniem określonej normy prawa materialnego indywidualizującej ten interes.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego stosując art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i stwierdzając niejako automatycznie, że skarżący i pozostałe podmioty wcześniejszych postępowań zwykłych, nie dysponują interesem prawnym w postępowaniu wznowieniowym dotyczącego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] r. Dokonały tego bez odpowiedniego wyjaśnienia okoliczności całego postępowania legalizacyjnego kończącego się wydaniem ww. decyzji, czym naruszyły również bezwzględnie obowiązujące reguły procesowe wyrażone w art. 7, 77 i 80 kpa. Także lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczające się wyłącznie do konieczności zastosowania art. 59 ust. 7 tej ustawy nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Należy bowiem zaznaczyć, że legalność postępowania administracyjnego uwarunkowana jest koniecznością badania każdej indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej w sposób wnikliwy i uwzględniający jej specyfikę oraz wszystkie okoliczności składające się na całokształt stanu faktycznego. Ze szczególną zaś ostrożnością organ zobowiązany jest badać interes prawny wnioskodawcy w przypadkach analogicznych do rozpatrywanej sprawy, gdy strona jest w istocie pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu winien zostać ustalony w oparciu o przepis art. 28 kpa. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek rozważań organu, a w konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane wbrew zasadom praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonych w art. 6, 7, 77 § 1 kpa. Reasumując - organy administracji nie wyjaśniły sprawy w sposób należyty, a zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie.

Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne organy nadzoru budowlanego obowiązane będą do ustalenia, czy osoby, którym odmówiono przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym brały udział postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego wraz z nadbudową części mieszkalnej na działce nr 871/1 przy [...] oraz w szeroko pojętym postępowaniu legalizacyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...]r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie zobowiązane będą do oceny interesu prawnego wnioskodawców nie w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 kpa w związku z odpowiednimi przepisami Prawa budowlanego w tym art. 5 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 w zw. z art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.