Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 roku sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A z dnia [...], nr [...]. LS

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. S. - opiekuna prawnego U. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz A. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., po rozpoznaniu wniosku M. S., odmówił skierowania U. K. do domu pomocy społecznej.

W odwołaniu od tej decyzji M. S. opiekun prawny – U.K. wniosła o jej uchylenie, wskazując, że posiada zgodę Sądu Rodzinnego na umieszczenie siostry w domu pomocy społecznej a proponowane formy pomocy nie zabezpieczają potrzeb medycznych U.K.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 54 ustawy

z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz.930) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. i wyjaśnił, że U. K. ma zapewnione bardzo dobre warunki lokalowe, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z opiekunem prawnym, nie ma własnego mieszkania, dzieci, małżonka, ale posiada troje rodzeństwa. Sytuacja finansowa U. K. jest dobra, gdyż jej dochód wynosi 2.208,78 zł, a dochód jej siostry 1.365,32 zł miesięcznie. Jak wynika z materiału dowodowego Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie proponował tej rodzinie różne formy wsparcia, w tym usługi opiekuńcze dla U.K. jak również możliwość korzystania z całodobowego pobytu od poniedziałku do piątku w Środowiskowym Domu Samopomocy przy Polskim Stowarzyszeniu na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym Koło w A.

Dalej Kolegium podniosło, że M. S. będąc ustanowionym przez Sąd opiekunem prawnym zadbała o pozyskanie zgody Sądu Rodzinnego już w 2010 r. na umieszczenie siostry w domu pomocy społecznej, jak również dostarczyła zaświadczenie lekarskie z Niepublicznego Zakładu Opiekuńczo Leczniczego w Z., w którym już czasowo siostrę umieściła, o potrzebie umieszczenia U. K. w DPS.

Biorąc to wszystko pod uwagę Kolegium stwierdziło, iż U. K., posiadająca orzeczony od dzieciństwa znaczny stopień niepełnosprawności, spełnia ustawowe prima facie kryteria do skierowania jej do domu pomocy społecznej. Jednakże przepis art. 54 u.p.s. wyraźnie wskazuje jeszcze na dalsze przesłanki, do skierowania osoby do domu pomocy społecznej, a mianowicie - do domu opieki społecznej kieruje się osobę, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Ośrodki pomocy społecznej zasadnie traktują takie rozwiązanie jako ostateczność. W tej sprawie Ośrodek Pomocy Społecznej zadeklarował, że może zapewnić i chce zapewnić usługi opiekuńcze, poprzez całodobową opiekę w ośrodku dla osób w podeszłym wieku, a także poprzez usługi opiekuńcze w weekendy. Zaproponowane formy pomocy nie spieniają jednak oczekiwań jej opiekunki.

Zdaniem Kolegium z powyższego płynie wniosek, że siostra U. K., niezależnie od stanowiska Ośrodka Pomocy Społecznej, od lat zdeterminowana jest koncepcją umieszczenia siostry w domu opieki społecznej i żadna inna forma pomocy

w opiece jej nie interesuje. Rzecz jednak w tym, że - w ocenie Kolegium - w sytuacji, gdy osobie wymagającej opieki można tę pomoc zapewnić, odstępuje się od umieszczania jej w domu opieki społecznej. Niewątpliwie wnioskodawczyni, opiekując się siostrą od lat, z racji wieku może czuć się zmęczona, jednakże okoliczność ta nie stanowi przesłanki do uwzględnienia jej wniosku. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, umieszczenie U.K. w domu pomocy społecznej - po pierwsze - nie pomoże w jej leczeniu, jak sugeruje wnioskodawczyni, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.s. dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające

i edukacyjne, a nie lecznicze. Po drugie, koncepcja umieszczenia U. K.

w domu pomocy społecznej służyć ma w istocie uldze w obowiązkach dla M.S., natomiast, jak wynika z wywiadu środowiskowego, wcale nie będzie wskazana, a przede wszystkim konieczna dla samej podopiecznej U.K., która

z uwagi na niepełnosprawność intelektualną najlepiej i bezpiecznie czuje się w swoim, dobrze jej znanym środowisku domowym.

Według Kolegium organ I instancji trafnie wskazał, iż w niniejszej sprawie powinien kierować się w pierwszej kolejności dobrem U. K. a nie potrzebami opiekuna prawnego. Jak podano w decyzji organu I instancji dom opieki społecznej jest absolutną koniecznością w sytuacji, gdy żadne inne rozwiązania nie są możliwe do zastosowania. W niniejszej sprawie taka alternatywa jest i Ośrodek chce przeznaczyć na to wsparcie środki, a tylko opiekun nie chce z nich skorzystać. Nadto należy zauważyć, iż U. K. otrzymuje niemałe świadczenia rentowe, które również pozwalają sfinansować dodatkowo rosnące potrzeby zdrowotno-rehabilitacyjno-opiekuńcze.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji szeroko zbadał całą sytuację życiową U. K. i konkretnie uargumentował, jakimi przesłankami kierował się odmawiając skierowania jej do domu pomocy społecznej. Z tych też względów Kolegium, rozpoznając odwołanie M. S., nie znalazło podstaw do uwzględnienia jej prośby. Jak sama strona wskazała proponowana pomoc nie rozwiązuje jej problemu, jej - czyli M. S. Tymczasem sprawa dotyczy U.K.Z jednej strony M. S. pisze, że chciałaby zapewnić siostrze dobrą opiekę, aby czuła się bezpiecznie, podczas gdy proponuje rozwiązania, które z góry wiadomo, że ani dobrej opieki (w rozumieniu lepszej, od tej którą ma i którą oferuje Ośrodek), ani tym bardziej lepszej nie zapewnią, a nadto wobec zachwiania poczucia stabilności i bezpieczeństwa byłyby wręcz szkodliwe dla U. K. Ponadto Kolegium podniosło, że zgoda Sądu Rodzinnego, którą legitymuje się odwołująca, nie jest nakazem umieszczenia podopiecznej w domu opieki, a jedynie zezwoleniem, z którego można ewentualnie skorzystać na wypadek, gdy nie będzie już żadnej innej, lepszej dla podopiecznej możliwości zapewnienia godnego życia i funkcjonowania w środowisku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. wniosła o jej uchylenie, argumentując, że pobyt siostry w proponowanym przez MOPS mieszkaniu chronionym stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia siostry. Jest to bowiem obiekt otwarty, który należy traktować jak noclegownie dla osób bezdomnych, potrzebujących schronienia. Skarżąca obawia się, że siostra mogłaby zostać wykorzystana seksualnie, ponieważ w obiekcie przebywają głównie mężczyźni, osoby

z marginesu społecznego. Jedyną osobą, którą skarżąca zastała na miejscu, była osoba przygotowująca posiłki i sprzątająca pomieszczenia. MOPS proponując pobyt

w takim obiekcie powinien – zdaniem skarżącej – naocznie sprawdzić miejsce oraz zobaczyć osobę, o której umieszczenie w DPS wnioskuje skarżąca. Zdaniem autorki skargi umieszczenie siostry w DPS jest jedyną możliwością zapewnienia jej godnego życia i funkcjonowania w środowisku.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 8 marca 2017 r. skarżąca podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza A. o odmowie skierowania U.K. do domu pomocy społecznej dowiodła, że zostały one podjęte z uchybieniami proceduralnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 54 ust. 1 u.p.s., w myśl którego osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Wydanie decyzji w tym trybie nakłada na właściwy organ administracyjny obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania jego oceny w kontekście przesłanek materialnoprawnych z art. 54 ust. 1 u.p.s. Konieczne jest zatem wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy osoba ubiegająca się

o umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Po drugie, należy ustalić, czy wnioskodawca może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Po trzecie, organ powinien wyjaśnić, czy można zapewnić wnioskodawcy niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Regulacja art. 54 ust. 1 u.p.s. oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie tej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej.

Tytułem przypomnienia godzi się wskazać, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest obowiązek działania organów administracyjnych na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Prowadząc konkretne postępowanie administracyjne organ ma obowiązek stać na straży praworządności i w tym celu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga bowiem od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). Poczynione przez organ ustalenia,

a więc wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Analiza akt sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i przepisów obwiązującego prawa uzasadnia wniosek o podjęciu decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przywołanych wyżej norm prawnych, które mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Z całą zaś pewnością zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej nie koresponduje w pełni z zebranym materiałem dowodowym, który został wybiórczo zweryfikowany i oceniony przez organ administracyjny. Motywy decyzji organów obu instancji o odmowie skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej opierają się w znaczącej mierze na treści znajdującej się w aktach sprawy opinii z dnia 6 lipca 2016 r. o funkcjonowaniu U. K.- uczestniczki Środowiskowego Domu Samopomocy (w skrócie "ŚDS"). Wynika z niej, że z uwagi na znaczny stopień niedowidzenia i niedosłuch zaleca się podtrzymywanie umiejętności funkcjonowania

w życiu codziennym. Podczas pobytu w ŚDS U. K. wykonuje przy niewielkim wsparciu terapeutów większość czynności samoobsługowych, tj. spożywanie posiłków, czynności fizjologiczne, utrzymanie higieny ciała, ubieranie się. Funkcje intelektualne mają nieharmonijny przebieg, obserwuje się deficyty w obszarze procesów myślowych. Wiedza dotycząca norm społecznych na dość dobrym poziomie. Uczestniczkę charakteryzuje chwiejność emocjonalna, zdarza się nieadekwatnie reagować na bodźce zewnętrzne. W podsumowaniu autorzy opinii podnieśli, że U. K. wymaga wsparcia w zakresie poprawy funkcjonowania w życiu codziennym. Zaleca się kontynuację procesu wsparcia w dotychczasowym środowisku. Zakłada się skuteczność w podjętych działaniach z udziałem U.K.w ŚDS przy Polskim Stowarzyszeniu na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym Koło w A. Przywołana wyżej opinii opatrzona została podpisami Kierownika ŚDS i Przewodniczącego Zarządu Koła, a zatem z całą pewnością jej autorami nie były osoby będące lekarzami specjalistami.

Tymczasem w materiale dowodowym sprawy niniejszej znajduje się notatka służbowa z dnia 7 lipca 2016 r., z której wynika, że U. K. od 6 lipca

2016 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...]" w Z.

Z przeprowadzonego w tym miejscu przez starszego pracownika socjalnego B. O.wywiadu środowiskowego w dniu 14 lipca 2016 r. wynika, że dla U.K.potrzebne są pampersy (str. 11), a na str. 14 w pkt VII: ocena sytuacji osoby/rodziny i wnioski pracownika socjalnego znajduje się stwierdzenie "pacjentka leżąca – porusza się z pomocą – wymaga opieki stałej. Ponadto wymaga podania leków i posiłków". Przywołana ocena sytuacji U. K. jest jednak zupełnie nieadekwatna i oczywiście sprzeczna z oceną zaprezentowaną w dalszej części pkt VII wywiadu środowiskowego przez starszego pracownika socjalnego OPS

w A. M.G.

Dodać ponadto trzeba, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie

z dnia 15 lipca 2016 r. wystawione przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych

o stanie zdrowia U. K. wydane w celu stwierdzenia zasadności skierowania do domu pomocy społecznej. Wynika z niego, że nie jest konieczna konsultacja lekarza psychiatry lub psychologa. Pacjentka cierpi na organiczne zaburzenia osobowości, cukrzycę I stopnia, głuchoniemotę, głębokie niedowidzenie, porusza się z pomocą innych osób. U. K. jest osobą przewlekle chorą

i stan jej zdrowia nie wymaga leczenia szpitalnego. Jednakże ze względu na stan zdrowia wymaga ona całodobowej opieki. Zakres świadczeń zdrowotnych niezbędnych do zapewnienia przez dom pomocy społecznej powinien obejmować pielęgnację chorego, pielęgnację i opiekę nad niepełnosprawnym, leczenie, badania, porady lekarskie. Ponadto pacjentka powinna być skierowana do DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych.

W motywach decyzji organu I jak i II instancji próżno jednak poszukiwać jakiejkolwiek oceny wartości dowodowej wspomnianego zaświadczenia lekarskiego. Można wręcz stwierdzić, że zostało ono ewidentnie pominięte przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s., mimo iż nie budzi wątpliwości, że ocenę sytuacji zdrowotnej osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej powinien przede wszystkim dokonywać lekarz dysponujący specjalistyczną wiedzą w tym zakresie, a nie pracownik socjalny. Organ orzekający w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej zobowiązany jest ustosunkować się z należytą starannością do treści dokumentacji lekarskiej, dając temu wyraz z motywach rozstrzygnięcia. W razie potrzeby organ może zasięgnąć informacji u wskazanego lekarza albo też zasięgnąć opinii innego biegłego lekarza specjalisty. W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest również rzetelnego odniesienia się do sprzecznych informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym, o którym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Lektura zaskarżonej decyzji pozwala bez wątpienia zgodzić się z organem, że umieszczenie

w DPS jest ostatecznością i trzeba mieć w tym wypadku na względzie przede wszystkim dobro podopiecznego. Jednakże posiadanie rodziny (opiekuna prawnego) – wbrew temu co stara się dowieść organ odwoławczy - nie jest w rozumieniu art. 54 ust. 1 u.p.s. przesłanką do wydania decyzji o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej. Faktem jest, że organ ma obowiązek działać w zgodzie z literą prawa, ustalić rzetelnie stan faktyczny sprawy, następnie dokonać jego oceny zgodnie

z zasadą prawdy obiektywnej, i dopiero na tej podstawie zastosować odpowiednie normy prawa materialnego, a tego ewidentnie zabrakło w realiach sprawy niniejszej.

W tej sprawie ocena materiału dowodowego ze strony organów orzekających nosi cechy dowolności i nie jest możliwa do zaakceptowania, zwłaszcza w świetle dowodów przeciwnych wobec stanowiska organu, których wiarygodność i moc dowodowa nie zostały skutecznie podważone w treści zaskarżonej decyzji. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć trzeba, że niedopuszczalnym jest, aby w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy kierowały się automatyzmem i arbitralnością. Nie ma wątpliwości, że ze wszech miar pożądane jest, aby osoba była w potrzebie otoczona stałą opieką rodziny, ale równie oczywiste jest stwierdzenie, że nie zawsze jest to możliwe, czego dowodzi choćby uchwalenie ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta reguluje właśnie sytuacje trudne, gdy naturalne otoczenie najbliższej rodziny z jakichkolwiek powodów nie zapewnia adekwatnej opieki. To niesporne ustalenie przesądza o tym, że stosując ustawę o pomocy społecznej, organy administracyjne nie mogą absolutyzować żadnej z form pomocy społecznej. Analizowana tu ustawa, (...) nie uzasadnia tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca hierarchia form opieki nad osobami potrzebującymi, która nakazywałaby w każdym pojedynczym przypadku stosowanie ściśle ustalonej kolejności form opieki (vide: wyrok z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 189/10 – dostępny na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać w tym miejscu trzeba, iż nie wytrzymuje krytyki stwierdzenie organów obu instancji, że wielokrotnie proponowano M. S. wsparcie w formie usług opiekuńczych, jako że nie znajduje ono potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy niniejszej. Podobnie rzecz się ma ze stwierdzeniem, że pomoc opiekuna prawnego sprowadza się do przygotowywania posiłków, nadzorowania podczas kąpieli oraz przygotowania odzieży do samodzielnego ubrania się. Czynności te nie wymagają wysiłku fizycznego ze strony opiekuna ani specjalistycznej opieki.

Reasumując, przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji U. K. i pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stwierdzone uchybienia mogły bezspornie mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Organy orzekły o odmowie skierowania U.K. do domu pomocy społecznej bez dokładnego i rzetelnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s. Wobec powyższego

w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien przeanalizować całość materiału dowodowego, którym dysponuje i rzetelnie ocenić jego wartość dowodową.

O spełnieniu przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. nie decyduje subiektywna ocena sytuacji życiowej i zdrowotnej osoby, która miałaby zostać umieszczona w domu pomocy społecznej. Poza tym organ winien ustalić, czy opiekun prawny skarżącej, na którą został przerzucony obowiązek opieki nad siostrą, jest w stanie zapewnić U. K. wystarczającą i adekwatną do jej potrzeb i sytuacji zdrowotnej opiekę.

Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

dc