Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Wiatrowski, Sędzia NSA Marek Kołaczek (sprawozdawca), Sędzia NSA Janusz Zubrzycki, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. sp. j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 2212/17 w sprawie ze skargi K. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr 1401-ION-2.4103.8.2017.MK w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2013 r. postanawia: I. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) obejmuje również badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) ?". II. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu wyjaśnienia powyższego zagadnienia prawnego.

1. W dniu 14 listopada 2022 r. zostały złożone wnioski o wyłączenie sędziego NSA M. G. od rozpoznania spraw I FSK 1035/19 i I FSK 922/19. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy o sygn. akt I FSK 1035/19 i I FSK 922/19 zostały na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) połączone do ich wspólnego rozpoznania.

2. We wnioskach ich autor wniósł o wyłączenie sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego M. G. odwołując się do art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a zwłaszcza w kontekście wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 lipca 2021 roku w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 43447/19. Autor wniosków podniósł, że tryb powołania do pełnienia urzędu sędziego NSA M. G. wskazuje na istnienie uzasadnionych wątpliwości co do posiadania przez niego legitymacji formalnej do orzekania na stanowisku służbowym sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor wniosków zwrócił uwagę, że sędzia został powołany na wniosek organu ukształtowanego w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 08 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, w sposób naruszający standardy niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Tymczasem, jak zauważył autor wniosków, Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 22 lipca 2021 roku (skarga nr 43447/19, R. przeciwko Polsce) stwierdził, że w kontekście procesu nominacyjnego Krajowa Rada Sądownictwa nie zapewnia wystarczających gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Oprócz wątpliwości formalnych co do posiadania przez sędziego M. G. legitymacji formalnej do orzekania na stanowisku służbowym sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor wniosków wyraził również wątpliwości co do jego niezależności i bezstronności. Wątpliwości te autor wniosków wyraził m.in. ze względu na dotychczas zajmowane stanowiska przez sędziego M. G. w instytucjach państwowych na szczeblu centralnym. Sędzia M. G. w okresie od 23 lutego 2016 r. do dnia 16 stycznia 2017 r. był zatrudniony w Ministerstwie Finansów na stanowisku Dyrektora Departamentu Prawnego. Z dniem 15 września 2016 r. został powołany na członka Rady do Spraw Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania, gdzie pełnił funkcję Przewodniczącego tej Rady. W okresie od maja do czerwca 2018 r. był ekspertem w Ministerstwie Finansów, gdzie koordynował prace nad projektami Nowej Ordynacji Podatkowej oraz ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika, a także w okresie od września 2018 r. do września 2019 r. pełnił funkcję stałego eksperta sejmowej Komisji Śledczej SK VAT. Ponadto, w dniu 7 grudnia 2021 r. został powołany na stanowisko wiceministra rozwoju i technologii, z którego to stanowiska ustąpił w momencie nominacji na stanowisko sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W ocenie autora wniosków budzi to uzasadnione wątpliwości co do niezależności oraz bezstronności sędziego M. G., albowiem był on osobą, która ściśle współpracowała z obecną władzą wykonawczą, zajmując stanowiska w Ministerstwie Finansów oraz w Ministerstwie Rozwoju i Technologii, co jednoznacznie świadczy o istnieniu powiązań i zależności pomiędzy sędzią M. G. a obecną władzą wykonawczą. Każdorazowe piastowanie stanowiska w organie administracji rządowej na szczeblu centralnym, którymi są ministerstwa kierowane przez właściwych ministrów, skutkuje powstaniem stosunku zależności pomiędzy właściwym ministrem kierującym podległym mu ministerstwem a osobami piastującymi niższe stanowiska w resorcie np. wiceministra.

We wnioskach o wyłączenie uzasadniona obawa co do braku niezależności, a zwłaszcza bezstronności sędziego M. G. została uzasadniona również tym, że brał on czynny udział w pracach nad ustawami dotyczącymi m.in. Ordynacji podatkowej.

Autor wniosków zwrócił również uwagę na kalendarium związane z nominacją sędziego M. G. na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezydent RP wydał postanowienie o powołaniu M. G. na stanowisko sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 15 lutego 2021 roku. Następnie w dniu 7 grudnia 2021 roku M. G. został wiceministrem Rozwoju i Technologii i piastował to stanowisko aż do dnia 6 czerwca 2022 roku, tj. do dnia wręczenia mu nominacji na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezydenta RP. Zatem pomimo faktu, iż M. G. wiedział już, że będzie orzekał w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przyjął nominację na stanowisko wiceministra Rozwoju i Technologii, które to stanowisko piastował aż do momentu rozpoczęcia orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powyższe zostało we wnioskach o wyłączenie przedstawione jako uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i niezależności M. G., albowiem aż do momentu rozpoczęcia orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pracował on w organie administracji rządowej.

3. Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Zdaniem Składu orzekającego w niniejszej sprawie wątpliwości takie występują w sprawie o wyłączenie sędziego rozpatrywanej na podstawie art. 22 p.p.s.a.

4. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w przedmiotowych wnioskach ich autor jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał na art. 19 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wątpliwości składu występującego z pytaniem wiążą się ze wskazanymi w uzasadnieniu wniosków tymi przesłankami wyłączenia, które nawiązują do trybu powołania do pełnienia urzędu sędziego NSA M. G. przez niekonstytucyjny organ oraz okoliczności, że po powołaniu w dniu 15 lutego 2021 r. M. G. został wiceministrem Rozwoju i Technologii i piastował to stanowisko aż do dnia 6 czerwca 2022 roku, tj. do dnia wręczenia mu nominacji na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezydenta RP.

Tak wskazane przez autora wniosków okoliczności wymagają zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu.

5. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące wyłączenia sędziego (art. 18-24 p.p.s.a.) przewidują wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy z mocy samej ustawy (art. 18 p.p.s.a.) oraz wyłączenie przez sąd - na żądanie sędziego lub na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.). Na mocy art. 193 p.p.s.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na żądanie sędziego bądź na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy (por. postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 1022/18).

W odniesieniu do argumentów podniesionych we wnioskach związanych z okolicznościami towarzyszącymi powołaniu sędziego oraz jego postępowaniu po powołaniu, zauważyć należy, że z dniem 15 lipca 2022 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259), wszedł w życie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.). Przepis ten przewiduje możliwość zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, przy uwzględnieniu dalszych wymienionych w § 1 tego przepisu okoliczności. Badania dokonuje się na wniosek strony skarżącej lub uczestnika postępowania na prawach strony (art. 5a § 3). Uwzględniając wniosek sąd wyłącza sędziego od rozpoznania sprawy (art. 5a § 13). Przepis art. 5a p.u.s.a. wprowadza zatem szczególną podstawę wyłączenia sędziego - związaną ściśle z okolicznościami jego powołania na stanowisko - oraz reguluje postępowanie w tym przedmiocie. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wyłączenie sędziego z art. 18-24 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1396/22).

W rozpatrywanej sprawie autor wniosków jako podstawę prawną wyraźnie wskazał na art. 19 p.p.s.a. w zw. z art. art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co wyłączało stosowanie art. 5a p.u.s.a. Zastosowanie trybu badania przewidzianego w art. 5a § 1 p.u.s.a. nie było również możliwe z tego tytułu, że zgodnie z art. 5a § 4 p.u.s.a. zdanie pierwsze wniosek składa się w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę. Po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, prawo do wniesienia wniosku wygasa. W rozpatrywanej sprawie wnioski nie zostały złożone w omawianym terminie. Ponadto wnioski nie spełniają warunków określonych w art. 175 p.p.s.a. Zgodnie z art. 5a § 4 p.u.s.a. zdanie 2 do wniosku rozpoznawanego przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis art. 175 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że wniosek, o którym mowa art. 5a p.u.s.a. może zostać złożony przez adwokata lub radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W rozpatrywanej sprawie nie został spełniony również ten ostatni warunek.

6. W kwestii czy na gruncie art. 19 p.p.s.a. dopuszczalne jest objęcie przez stronę skarżącą, czy uczestnika postępowania wnioskiem o wyłączenie sędziego, konieczności zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, zauważyć należy, że art. 19 w sposób otwarty odwołuje się do pojęcia "uzasadnionej wątpliwości co do jego bezstronności w danej sprawie". Natomiast art. 5a § 1 p.u.s.a. dopuszcza "badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu". Sama analiza treści obu powołanych przepisów pozwala uznać, że art. 19 nie ogranicza badania bezstronności w ten sposób, że wyłącza przesłanki badania, o których mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a. Za takim stanowiskiem przemawia również to, że ustawodawca nie zdecydował się umieścić przesłanek badania bezstronności i zawisłości, o których mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a. wprowadzając kolejny dotyczący tej regulacji przepis do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozwoliłoby na ustalenie wzajemnych relacji pomiędzy tymi przepisami w ramach wykładni systemowej wewnętrznej.

Z drugiej jednak strony należy mieć na względzie okoliczność, że art. 5a p.u.s.a. stanowi nową i szczególną instytucję procesową umożliwiającą badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie przesłanek w zakresie szczegółowego określenia terminów do złożenia wniosku, katalogu uprawnionych do złożenia wniosku, warunków formalnych wniosku i skutków ich niezachowania, a także procedury rozpatrywania wniosków oraz postępowania odwoławczego. Przepis art. 5a p.u.s.a. wprowadza zatem szczególną podstawę wyłączenia sędziego - związaną ściśle z okolicznościami jego powołania na stanowisko - oraz reguluje postępowanie w tym przedmiocie. Należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził szczególny, tygodniowy termin, do złożenia takiego wniosku, po upływie którego, prawo do jego wniesienia wygasa (art. 5a § 4 u.p.s.a.). Ponadto wniosek taki może zostać złożony przez adwokata lub radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 5a § 4 u.p.s.a. w związku z art. 175 p.p.s.a.)

7. W orzecznictwie Sądów zajęto już stanowisko, że postępowanie o którym mowa art. 5a p.u.s.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wyłączenie sędziego z art. 18-24 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1396/22). Z drugiej jednak strony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonywano już badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności w aspekcie okoliczności towarzyszących jego powołaniu, w sytuacji, kiedy wniosek o wyłączenie sędziego został złożony na podstawie art. 19 p.p.s.a. Rozpatrując wniosek o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w postanowieniu z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1639/22 NSA stwierdził, że " (...) nie podziela stwierdzenia, iż podstawą wyłączenia sędziego mogą być potencjalne wątpliwości strony w odniesieniu do statusu sędziego sprawozdawcy. Wątpliwość, co do bezstronności sędziego musi mieć charakter realny, a nie potencjalny. Wątpliwość, co do tego, czy wymogi bezstronności spełnia sędzia powołany na wniosek KRS z naruszeniem Konstytucji RP, "wskutek niezapewnienia wybierania piętnastu członków Krajowej Rady Sądownictwa w wyborach powszechnych przez Naród oraz możliwości zgłaszania przez wyborców, a nie tylko przez polityczne podmioty organizacyjne, kandydatów na posłów i senatorów" można by odnieść do wszystkich sędziów sądów administracyjnych, a nie tylko do sędziów powołanych na wniosek nowej KRS.". Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że okoliczność związana z powołaniem sędziego, jako okoliczność, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie, może być badana w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 19 p.p.s.a.

8. Wydaje się, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego nie mogą pozostawać przedmiotem odrębnego badania. Art. 5 ust. 1c p.u.s.a. stanowi, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego sądu administracyjnego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności.

W rozpatrywanej sprawie, we wnioskach o wyłączenie sędziego zostały jednak wskazane zarówno okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego jak i jego postępowania po powołaniu. We wnioskach o wyłączenie sędziego podniesiono argumenty związane z powołaniem sędziego, m.in. że M. G. został powołany m.in. na podstawie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 22 lipca 2020 roku w sposób naruszający standardy niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zwrócono również uwagę na okoliczności towarzyszące postępowaniu sędziego po jego powołaniu. Podniesiono mianowicie, że pomimo, że Prezydent RP wydał postanowienie o powołaniu M. G. na stanowisko sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 15 lutego 2021 r., to w dniu 7 grudnia 2021 roku M. G. został wiceministrem Rozwoju i Technologii i piastował to stanowisko aż do dnia 6 czerwca 2022 roku, tj. do dnia wręczenia mu nominacji na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezydenta RP.

9. W świetle powyższego powstaje pytanie, czy zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. obejmuje również badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności w aspekcie okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a p.u.s.a.

Odpowiedź na powyższe pytanie jest kluczowa w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji bowiem opowiedzenia się za trafnością poglądu, zgodnie z którym wnioski złożone na podstawie art. 19 p.p.s.a. nie mogą dotyczyć przesłanek wymienionych w art. 5 a p.u.s.a., oznacza, że przedmiotowe wnioski o wyłączenie sędziego mogą zostać zbadane jedynie w zakresie w jakim nie odnoszą się do okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i jego postępowania po powołaniu. W pozostałym natomiast zakresie wnioski powinny podlegać odrzuceniu.

10. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., postanowił przedstawić zagadnienie prawne zawarte w sentencji postanowienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Marek Kołaczek Roman Wiatrowski Janusz Zubrzycki