Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym aktem, w myśl art. 158 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", nie stwierdzono nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] sierpnia 2017 r., o zezwoleniu p. T. D., zwanemu dalej "uprawnionym", na przetrzymywanie i posiadanie: skóry, medalionu i czaszki wilka, skóry żubra i rysia oraz okazu puszczyka. Decyzja ta określana będzie dalej mianem "zezwolenia".

W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano następujące faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- pismem z [...] listopada 2017 r. Stowarzyszenie P. [...] W. I., zwane dalej "Stowarzyszeniem", zwróciło się o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony,

- postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., wszczęto z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia, oraz dopuszczono Stowarzyszenie do udziału w nim - na prawach strony,

- stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady jej stabilności - określonej w art. 16 § 1 K.p.a.; ma ona służyć realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego czy praw nabytych; może mieć więc miejsce jedynie, gdy decyzja jest niewątpliwie dotknięta przynajmniej jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.,

- postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem - wszczynanym w trybie nadzoru; ocena organu administracji, orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.; w postępowaniu tym nie poddaje się analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie orzeczenia może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie; w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc - co do zasady - miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 739/09 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych),

- zezwolenie nie było wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), sprawa nie została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.); ponadto decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie zawierała również wady, powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.),

- dokładniejszej analizy wymagało ustalenie, czy w niniejszym przypadku zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 2 K.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniu prawa,

- decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki:

- oczywistość naruszenia prawa, polegająca na rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną;

- przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa;

- skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji

(tak: wyrok Sądu Najwyższego z 27 marca 2012 r. sygn. akt III UK 77/11 opubl. OSNIPUSiSP z 2013 r., Nr 5-6, poz. 67),

- w związku z wydaniem zezwolenia nie doszło do kumulatywnego spełnienia trzech, powyższych przesłanek,

- podstawę prawną do wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów, obowiązujących w stosunku do zwierząt podlegających ochronie gatunkowej stanowił art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.); zgodnie z nim można zezwolić w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą, na posiadanie i przetrzymywanie, w przypadku łącznego spełnienia generalnych przesłanek;

- braku rozwiązań alternatywnych,

- jeżeli realizacja wnioskowanych czynności nie będzie szkodliwa dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów

oraz w razie zaistnienia jednej z indywidualnych przesłanek, wskazanych w art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody,

- w uzasadnieniu zezwolenia nie rozwinięto kwestii istnienia rozwiązań alternatywnych w przedmiotowym przypadku; jednak analiza alternatyw ma na celu rozpatrzenie, czy istnieją możliwości osiągnięcia zamierzonego celu przy mniejszej ingerencji, czy mniejszej szkodliwości dla środowiska naturalnego; posiadanie i przetrzymywanie okazów martwych zwierząt jest natomiast szczególnym przypadkiem; nie dochodzi w nim do ingerencji w środowisko naturalne; w związku z tym brak analizy nie może przesądzać o stwierdzeniu nieważności zezwolenia; stanowi to o wadliwości uzasadnienia; nie można jednakże mówić, że wydanie danej decyzji wywołuje skutki, które są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności,

- w uzasadnieniu zezwolenia stwierdzono lakonicznie, że jego wydanie nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, a ponadto jest podyktowane celami edukacyjnymi; okazy będą bowiem przekazywane jednostkom oświatowym; tym samym spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody; świadczy to o przeanalizowaniu przez organ drugiej generalnej przesłanki oraz tej indywidualnej; brak szczegółowego uzasadnienia nie oznacza, że nie przeanalizowano dokładnie tych przesłanek i nie może stanowić uzasadnienia do stwierdzenia nieważności zezwolenia; nie doszło bowiem do oczywistego naruszenia prawa,

- w zezwoleniu nie nałożono również obowiązku, w myśl art. 56 ust. 7 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody - nie określono terminu złożenia informacji o wykorzystaniu zezwolenia; jednakże sprawa dotyczy wyjątkowego przypadku, gdzie chodzi o okazy martwych zwierząt; w związku z tym, w wyniku wydania zezwolenia, nie dochodzi do ingerencji w środowisko; w doktrynie wyrażany jest pogląd, że "wykonanie uprawnień wynikających z zezwoleń na pozyskiwanie gatunków objętych ochroną stanowi niewątpliwie bardzo poważną ingerencję w środowisko, która przeprowadzona w sposób niezgodny z warunkami określonymi w zezwoleniu może doprowadzić do wystąpienia nieodwracalnych zmian w środowisku. Dlatego też monitorowanie prawidłowości przebiegu tego procesu jest jednym z poważniejszych zadań, jakie spoczywa na organach właściwych do wydania zezwoleń" (K. Gruszecki komentarz do art. 56 ustawy o ochronie przyrody); odnosząc się do tego stanowiska stwierdzono, że nie określenie terminu złożenia informacji o wykorzystaniu zezwolenia nie spowoduje w niniejszym przypadku nieodwracalnych zmian w środowisku; tak więc również w tym przypadku zezwolenie nie wywołuje skutków, które są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności,

- organ I. instancji naruszył przepisy związane z prawidłowym uzasadnieniem decyzji; naruszenia tego nie można jednak utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, które stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji; rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia; utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne; w orzecznictwie wyrażono pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 1998 r. (sygn. akt II SA 1249/97, opubl. LEX nr 41819): "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.",

- reasumując zezwolenie nie jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- odniesiono się do zarzutu Stowarzyszenia, które podniosło, że wydanie zezwolenia na posiadanie i przetrzymywanie okazów zwierząt objętych ochroną gatunkową, gdy Uprawniony złożył wniosek już po podjęciu działań objętych zakazami, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego; organ uznał, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji; organ I. instancji - w razie ustalenia, że mogło dojść do popełnienia czynu zabronionego (posiadania i przetrzymywania kolekcji okazów gatunków chronionych bez zezwolenia) - winien zawiadomić odpowiednie organy; niemniej, powinien mieć na uwadze, że toczące się wobec wniosku postępowania dotyczy jedynie odstąpienia w danej sytuacji od zakazów z zakresu ochrony gatunkowej, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

W skardze Stowarzyszenie – reprezentowane przez Pełnomocnika, radcę prawnego - zarzuciło naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez uznanie, że zezwolenie nie jest obarczone wadą nieważności - nie zostało wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że jego treść wskazuje na taką kwalifikowaną wadliwość, z uwagi na rażące naruszenie prawa:

- materialnego:

art. 56 ust. 2 pkt 2 oraz art. 56 ust. 4 pkt. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt. 6 ustawy o ochronie przyrody, poprzez naruszenie istoty wydawanego zezwolenia i dokonanie następczej (jedynie deklaratoryjnej) analizy przesłanek dotyczących wydania zezwolenia, mimo że, wnioskodawca powinien złożyć stosowny wniosek przed podjęciem działań objętych zakazami, a więc kilka (2-3) lat wcześniej, zwłaszcza - z uwagi na fakt - znalezienia lub otrzymania od osób trzecich martwych okazów, podlegających ochronie ścisłej;

art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w związku z brakiem analizy uwzględnienia przesłanki braku rozwiązań alternatywnych;

art. 56 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez brak analizy, czy czynności podlegające zakazom są niezbędne w realizacji działań edukacyjnych;

art. 56 ust. 7 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w związku z brakiem nałożenia w zezwoleniu obligatoryjnego elementu obowiązku złożenia informacji o wykorzystaniu zezwolenia;

art. 6 oraz art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. (zasady praworządności i zasady legalizmu, a także zasady zaufania i zasady przekonywania), poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem i niedającego się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa;

- materialnego oraz prawa procesowego - zasady ogólnej prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym (art. 7 K.p.a.) i jej gwarancji (art. 77 § 1 K.p.a.), poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie,

- art. 7, w zw. z art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 2 K.p.a. przez brak przeprowadzenie samodzielnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, odrębnego od postępowania, w którym zapadła decyzja, której ważność jest kwestionowana,

- art. 6, w zw. z art. 8 K.p.a. - poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady wzbudzania zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej oraz ich gwarancji,

- art. 11, w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty sformułowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenia.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne.

Zasadnie podniesione w skardze zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego przypadki, gdy decyzja jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wobec pominięcia, że - wydając zezwolenie - rażąco naruszono regułę art. 56 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zakreślającą niezbędny warunek wyrażenie zgody na odstępstwo od generalnego zakazu, sformułowanego w art. 52 ust. 1 pkt 6 wskazanej ustawy.

Zasadne są wprawdzie konstatacje organu, gdzie ogólnie wskazuje, w jakich przypadkach decyzję można kwalifikować, jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji powtarzanie sformułowanych tam tez, w tym wyrażanych w judykaturze, a zreferowanych uprzednio, byłoby bezzasadne. Organ administracji, pomimo prawidłowego zakreślenia ram orzekania, ocenił jednak wadliwie, jakoby badana decyzja - zezwolenie - nie była dotknięta kwalifikowaną wadliwością.

Na wstępie należy wskazać, że podstawowe reguły rozumienia norm prawnych wykluczają stosowanie wykładni rozszerzającej, co do przepisów zakreślających odstępstwa od zasad ogólnych. Przypadki wymienione w art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody zamieszczono wprawdzie opisując je, jako warunki wydania stosownego zezwolenia. Stanowią one jednak w istocie - z perspektywy materialnoprawnej - wyjątek od wcześniej zamieszczonych ustawowych zakazów Dla odczytania więc znaczenia normy, zawierającej odstępstwo od zakazu zawartego w art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, nie było oczywiście dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. Zakreślony normą art. 56 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody wyjątek musiał być rozumiany wprost.

Wskazany przepis dopuszcza m.in. zwolnienie od ogólnego zakazu przechowywania martwych okazów gatunków zwierząt objętych ochroną, gdy jest to niezbędne w realizacji działań edukacyjnych. Taką podstawę zwolnienia od zakazu Uprawnionego przywołał organ administracji w zezwoleniu. Jednocześnie - w realiach rozpoznawanej sprawy, co było bezsporne - przesłanką uznania, jakoby zachodziły przesłanki dopuszczenia przechowywania szczątków zwierząt przez Uprawnionego, była jego deklaracja woli ich udostępniania do działań edukacyjnych. Chodziło więc w istocie o ewentualną, potencjalną przydatność - możliwość wykorzystania okazów martwych zwierząt, nie zaś sytuację gdy miałoby to być w istocie niezbędne. Określenie niezbędne ma w języku polskim jednoznaczne znaczenie i jest kategoryczne. Oznacza oczywiście co innego niż potencjalna możliwość wykorzystania - przydatność. W rozpatrywanej sprawie organ orzekający w przedmiocie zezwolenia, ani też badający legalność tego orzeczenia, nie wywodziły nawet aby - z określonych przyczyn - wykorzystanie danych okazów mogło być faktycznie niezbędne do konkretnych działań edukacyjnych, wobec określonych wymogów procesu dydaktycznego, a przy tym nie mogły być wykorzystywane doń inne okazy martwych zwierząt, znajdujące się w innych lokalizacjach.

Prowadzi to do konstatacji, że – w rozpatrywanej sprawie - nie zostało oczywiście spełnione jedno z niezbędnych kryteriów wydania zezwolenia, przywołanych w tym akcie, którego wadliwość była badana.

Naruszenie danej normy prawnej, o jednoznacznym znaczeniu, miało więc charakter oczywisty.

Skoro nie sposób uznać przechowywania okazów przez Uprawnionego za niezbędne dla prowadzenia działań edukacyjnych nie został także spełniony pośrednio ogólny warunek, zakreślony w art. 56 ust. 4 zd. wstępne ustawy o ochronie przyrody - brak rozwiązań alternatywnych.

Jak trafnie odnotował organ, aby oczywiste naruszenie przepisów można było kwalifikować jako rażące naruszenie prawa zachodzić musi także warunek, aby pozostawanie w obrocie danego orzeczenia było nie do pogodzenia z regułami państwa prawnego, wobec jego faktycznych skutków w sferze społecznej czy ekonomicznej.

W rozpatrywanej sprawie wydano zezwolenie na przechowywanie okazów zwierząt objętych ochroną pomimo oczywistego braku ku temu przesłanek. Pozostawanie w obrocie tego zezwolenia skutkuje utrzymywaniem się stanu, gdy przetrzymywane są szczątki zwierząt objętych ochroną gatunkową, gdy jest to zabronione. Sytuacja tego rodzaju nie może być akceptowania w ramach reguł państwa prawnego, także z uwagi na zasadę równości wobec prawa.

Poza oceną Sądu pozostaje kwestia, czy racjonalne było ustanowienie ustawą tak daleko idących ograniczeń, co do możliwości przechowywania szczątków zwierząt objętych ochroną wobec celów, jakie przyświecały prawodawcy ustanawiającemu zakaz. Ewentualne ograniczenie rygoryzmu w danym zakresie pozostaje w jego kompetencjach. Aktualne reguły w tym zakresie nie mogą być natomiast zmieniane w drodze ich dowolnej interpretacji - w oderwaniu od jednoznacznego brzmienia przepisu.

Bezzasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi, choć nie ma to wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do nich należy wskazać, co następuje:

- wbrew wywodom skargi, z treści przepisów określających warunki wydania zezwolenia, w szczególności przechowywania okazów zwierząt objętych ochroną (to przypadki odstępstw od zakazu), nie wynika expressis verbis, aby nie było dopuszczalne uwzględnienie wniosku złożonego na etapie wykonywania czynności objętej zakazem; w regulacjach tych nie wyrażono także zasady, aby warunkiem uzyskania zezwolenia było wykazanie pozyskania okazów zwierząt zgodnie z przepisami z zakresu ochrony przyrody; reguły tego rodzaju można by ewentualnie wywodzić jedynie przy zastosowaniu zasad wykładni celowościowej bądź systemowej; jednak nie może mieć to znaczenie w kontekście oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa,

- użycie w art. 56 ust. 7 zd. wstępne ustawy o ochronie przyrody sformułowania "określa się odpowiednio" oznacza, że wymienione w tym przepisie elementy zezwolenia nie muszą - co do zasady - występować w nim obligatoryjnie; w takiej sytuacji pominięcie określenia terminu złożenie stosownych informacji (ust. 7 pkt 8) nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa; korzystanie z zezwolenia miało polegać w istocie na przetrzymywaniu okazów; z jego treści zaś nie wynikał obowiązek ich udostępniania w określonym zakresie czy terminach,

- w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia ani też nieważnościowym nie doszło do oczywistego naruszenia ogólnych reguł postępowania administracyjnego; organ wydający zezwolenie wadliwie uznał, jakoby zachodziły podstawy udzielenia zezwolenia jedynie z uwagi na możliwość, czy intencje wykorzystywania przez Uprawnionego okazów do celów edukacyjnych; organ nadzoru bezpodstawnie z kolei podzielił tę wadliwą ocenę; dla przyjętych przez organy konstatacji nie było więc niezbędne prowadzenie postępowania dowodowego, wniosek mógł zaś być rozpatrzony bezzwłocznie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 §. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.