Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. do rozpoznania wniosku M. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. M.W. złożył do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. (dalej jako "MZDiK") za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Jakie rejestry /ewidencje/ systemy komputerowe/ systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów /zobowiązań/ wydatków funkcjonują? Odpowiedzi do każdego funkcjonującego zbioru:

1.1. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej? W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt 1 ppkt 1 w odniesieniu do zbioru:

1.1.1. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru? Wnoszę o przesłanie stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych.

1.1.2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru?

1.1.3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia /eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria akie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawiania /eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie/ eksport

z zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzenie zestawieniu/ eksportu

z zbioru?

1.1.4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd

o woli wglądu do wymienionego rejestru?

1.2. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór?

1.3. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru? Wnoszę o przesłanie ich kopii.

Czy zaplanowana jest publikacja tego zbioru?

2. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu 1 - Na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów?

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] września 2014 r., również drogą elektroniczną, poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek dotyczy informacji, które mogłyby ujawniać istotne informacje o działaniach strategicznych i operacyjnych MZDiK. Kompleksowy system zarządzania bezpieczeństwem informacji wymusza ochronę i kontrolę informacji wychodzących na zewnątrz, informacji wchodzących do MZDiK, a także informacji funkcjonujących w jego wewnętrznym obiegu. W MZDiK przetwarzane są różnego rodzaju informacje, jedne są chronione ze względu na jego interesy, inne ze względu na wymogi przepisów prawa. Obligatoryjną ochroną są objęte dane osobowe przetwarzane w MZDiK (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Dane systemów informatycznych, ich specyfika, zabezpieczenia

i funkcjonalność są ujawnione do wiadomości publicznej – są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. M.W. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę na bezczynność MZDiK w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. i nie wydanie w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej. Wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z odpowiedzi na wniosek, uzyskanej w dniu [...] września 2014 r. wynika, iż przynajmniej część żądanych informacji stanowi w ocenie MZDiK informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne, które nie mogą być ujawniane ze względu na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Część pytań, podmiot zobowiązany udzielając odpowiedzi zupełnie pominął. MZDiK jest jednostką budżetową Gminy Miasta R., co oznacza, że stanowi ona podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zakres wykonywanych przez MZDiK zadań publicznych również nie pozostawia żadnych wątpliwości w tym zakresie. Skoro MZDiK jest podmiotem zobowiązanym, to należy uznać, że ma obowiązek stosować w zakresie dostępu do informacji na temat jej działalności przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem, nie udostępniając danych, MZDiK nie wydał decyzji administracyjnej, która musi zostać wydana jeżeli następuje ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Takie działanie stanowi złamanie art. 17 w związku

z art. 16 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że w przypadku, gdy informacja będąc publiczną nie może być udostępniona z uwagi na określone w przepisach rangi ustawy (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosownie do treści art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie, chociaż przepis art. 17 ww. ustawy daje takie uprawnienie, MZDiK nie wydał decyzji odmawiającej dostępu do informacji. Decyzja taka winna wskazywać w szczególności informacje (dane) objęte odmową - określone rodzajowo, z konieczności w sposób cechujący się pewnym, acz możliwie jak najmniejszym, stopniem ogólności a także wskazywać konkretną normę prawną stanowiącą podstawę takiej odmowy. Innymi słowy, treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części (co do określonych rodzajów lub kategorii danych) musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała intersubiektywną weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. Pismo przedstawione w odpowiedzi na wniosek z pewnością jednak powyższych wskazań nie wyczerpuje.

W odpowiedzi na skargę MZDiK wniósł o odrzucenie skargi jako kierowanej wobec podmiotu niemającego zdolności procesowej i niebędącego organem

w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w przypadku gdyby Sąd nie podzielił powyższego stanowiska wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielił odpowiedzi na jego pytania, wskazując w ogólności na działania podejmowane przez MZDiK mające na celu ochronę informacji. Wskazał jednocześnie, że realizacja żądania pisma w pełnym zakresie mogłaby mieć istotny wpływ na zarządzanie bezpieczeństwem danych w jednostce. Dane systemów teleinformatycznych są danymi jawnymi, bowiem dotyczą wiedzy o charakterze technicznym, technologicznym

i organizacyjnym.

Zdaniem MZDiK skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlegać winna odrzuceniu. Dotyczy bowiem bezczynności organu, jednak podmiot wskazany w części wstępnej skargi jako "strona przeciwna" winien spełniać wymogi dla zdefiniowania go jako organ w rozumieniu przepisów odnośnych. W tym miejscu natomiast MZDiK nie może być uznany za "organ" którego dotyczy skarga na bezczynność, jest bowiem jedynie jednostką organizacyjną Gminy Miasta R., ale nie jest organem któremu można zarzucić bezczynność.

Odnosząc się merytorycznie do skargi MZDiK wskazał, że nie pozostaje

w zwłoce, bowiem udzielił skarżącemu odpowiedzi na stawiane przez niego pytania

w takim zakresie, w jakim umożliwiała mu to ochrona bezpieczeństwa zarządzania informacją. Upublicznienie danych żądanych przez skarżącego naraziłoby zaś MZDiK na zwiększone ryzyko w zakresie ochrony danych osobowych i zarządzania bezpieczeństwem. Zakres ograniczenia dostępu do informacji publicznej został bowiem określony w treści art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zakres danych żądanych przez skarżącego dokładnie wpisuje się we wskazane w powyższym przepisie ograniczenia.

Ponadto, MZDiK wskazał, że nie odmówił skarżącemu udzielenia informacji, ale udzielił jej w dozwolonym zakresie. Nie sposób odmówić MZDiK dobrej woli, bowiem odpowiedź na pismo skarżącego udzielona została pomimo, że pismo nie spełnia warunków określenia go jako wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jak wynika bowiem z treści przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskodawca obowiązany jest wskazać w treści wniosku sposób i formę w jakiej ma być udostępniona informacja publiczna. Skarżący w skierowanym do MZDiK piśmie określił jedynie sposób wskazania żądanych danych, nie wskazał natomiast formy. Organ nie mógł zatem określić formy udostępnienia żądanych danych. Organ udzielił więc skarżącemu odpowiedzi na pytania w zakresie nie objętym ograniczeniem jawności danych i przesłał mu w wymagany przez niego sposób, mimo, że od strony formalnej pismo nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje:

skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności.

Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p." ).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych,

w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych

w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie

z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu.

Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego czy MZDiK udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p. Sporne również pozostaje, czy skarga skarżącego jest dopuszczalna, bowiem zdaniem MZDiK jako jednostka organizacyjna Gminy Miasta R. nie może być on uznany za "organ", któremu można zarzucić bezczynność.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do odrzucenia skargi. MZDiK jest jednostką organizacyjną Gminy Miasta R. a jako taki niewątpliwie wykonuje zadania publiczne. W związku z powyższym uznać należy, że jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Tak więc podnoszona przez MZDiK okoliczność, że jest on podmiotem niemającym zdolności procesowej i niebędącym organem w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym nie oznacza, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji. Tym samym skarga skarżącego na bezczynność MZDiK w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna.

Skoro zaś MZDiK jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ma więc również obowiązek stosować w zakresie dostępu do informacji dotyczącej swojej działalności przepisy u.d.i.p.

Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek wynika, że nastąpiło ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę bezpieczeństwa zarządzania informacją, upublicznienie bowiem żądanych przez wnioskodawcę danych naraziłoby MZDiK na zwiększone ryzyko w zakresie ochrony danych osobowych

i zarządzania bezpieczeństwem.

Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że podmiot zobowiązany nie udostępniając żądanych przez skarżącego danych nie wydał jednak decyzji administracyjnej, która musi zostać wydana jeżeli następuje ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 u.d.i.p., a tym samym uznać należy, że MZDiK pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Na podstawie zaś art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej,

o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Słusznie więc skarżący podnosi, że w przypadku, gdy dana informacja będąc informacją publiczną nie może być udostępniona z uwagi na określone w przepisach rangi ustawy, podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. W tym zakresie, chociaż przepis art. 17 ww. ustawy daje takie uprawnienie, MZDiK nie wydał jednak decyzji odmawiającej dostępu do informacji. Decyzja taka winna bowiem wskazywać informacje (dane) objęte odmową - określone rodzajowo, a także wskazywać konkretną normę prawną stanowiącą podstawę takiej odmowy. Treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej.

W ocenie Sądu, pismo przedstawione przez MZDiK w odpowiedzi na wniosek nie stanowi decyzji. Pismo podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej stanowi bowiem decyzję o odmowie udostępnienia tej formacji tylko wtedy, gdy zawiera oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie

i podpis upoważnionego pracownika. Brak któregoś z ww. elementów skutkuje tym, że pisma takiego nie można uznać za decyzję administracyjną o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z ww. przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Forma decyzji administracyjnej wymagana jest więc, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie zaś art. 16 ust. 2 do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że : 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności.

Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że organ pozostawał

w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż podmiot obowiązany w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, a jedynie błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych.

Reasumując, MZDiK mając na uwadze powyższe uwagi i wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a. powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego z 30 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli podmiot obowiązany uzna, że istnieją ustawowe przeszkody do udzielenia żądanych informacji, winien wydać na podstawie art. 16 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia.

Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1, art. 200 i art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.