Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M.G. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15 oddalającego skargę kasacyjną Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 363/14 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę o wznowienie postępowania; 2) zwrócić M.G. z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (słownie: sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15 oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 363/14 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W dniu 1 marca 2017 r. skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.G., będąca radcą prawnym, zarzucając nieważność postępowania określoną w art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). polegającą na tym, iż na skutek naruszenia art. 33 § 2 P.p.s.a. była pozbawiona możności działania w tej sprawie.

Wskazując na powyższą podstawę wznowieniową wniosła o:

1) wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15;

2) uchylenie w/w wyroku w całości;

3) zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 363/14 w całości i oddalenie skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza [...], ewentualnie uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;

5) wstrzymanie wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15.

W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania podała, że kwestionowanym wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 363/14 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Informację publiczną, której udostępnienia domaga się Z.N., stanowią kopie wszystkich umów o pracę zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 marca 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a radcą prawnym M.G.. Wskazała, że jej zdaniem w postępowaniu sądowym zakończonym prawomocnie w/w wyrokiem powinna być uczestnikiem, to jednak nie brała w nim udziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, naruszając art. 33 § 2 P.p.s.a., w sposób nieprawidłowy określiły krąg stron postępowania. W związku z tym, nie mogła ona zgłosić swojego udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, nie otrzymała odpisu skargi, odpisu skargi kasacyjnej, ani odpisu odpowiedzi na te skargi, a w konsekwencji była pozbawiona możliwości ustosunkowania się do w/w pism procesowych i zajęcia stanowiska w sprawie. O prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15, który doręczono do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 20 stycznia 2017 r. dowiedziała się w dopiero w dniu 26 stycznia 2017 r., który był jej pierwszym dniem pracy po dniu 20 stycznia 2017 r.

M.G., opierając skargę o wznowienie postępowania sądowego na podstawie art. 271 pkt 2 P.p.s.a. podała, że o pozbawieniu strony możliwości działania można mówić w przypadku, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania i z przyczyny niezależnej od strony nie mogła ona wziąć udziału w sprawie. Wskazała, że wynik postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15 dotyczy jej interesu prawnego, gdyż na skutek wykonania tego wyroku Burmistrz Miasta [...] może udostępnić jej umowę o pracę. Ochrona jej dóbr osobistych, związanych ze sferą prywatności, a zagrożonych ujawnieniem w wyniku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, świadczy o posiadaniu przez nią interesu prawnego w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, a także w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek skarg na bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego może bowiem otworzyć drogę do podjęcia przez podmiot zobowiązany pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec tego, przysługuje jej w toku postępowania sądowoadministracyjnego możliwość podjęcia określonych czynności, mających na celu usunięcie zaistniałego zagrożenia oraz zapobieżenie zaistniałemu zagrożeniu, jakim jest możliwość udostępnienia treści jej umowy o pracę. Osobą posiadającą interes prawny we wniesieniu skargi będzie bowiem nie tylko każdorazowo wnioskodawca lub podmiot, który bezskutecznie żądał udostępnienia informacji publicznej w inny sposób, ale także – w wyjątkowych wypadkach – osoby, których prawnie chroniony interes mógłby zostać naruszony na skutek rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Może tu chodzić np. o osobę, ze względu na której ochronę interesu prawnie chronionego nastąpiła odmowa udostępnienia informacji publicznej, a na skutek odwołania wnioskodawcy organ odwoławczy wydał decyzję o uchyleniu decyzji odmownej i umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co mogłoby otworzyć drogę do podjęcia przez podmiot zobowiązany pozytywnego rozstrzygnięcia (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 70). Ponieważ z mocy art. 23 Kodeksu cywilnego dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach, ochrona dóbr osobistych związanych ze sferą prywatności danej osoby, zagrożonych ujawnieniem w wyniku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, świadczy o istnieniu interesu prawnego we wniesieniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 280 § 1 P.p.s.a., sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Zgodnie z art. 277 P.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania został zachowany, bowiem o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15 M.G. dowiedziała się w dniu 26 stycznia 2017 r., zaś skarga o wznowienie została wniesiona w dniu 1 marca 2017 r.

Skarga o wznowienie zawiera także elementy określone w art. 279 P.p.s.a., a więc oznaczenie zaskarżonego wyroku, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia.

Dokonując oceny wskazanej przez M.G. podstawy wznowienia, tj. pozbawienia jej możności działania w sprawie, na skutek nieuwzględnienia jej jako strony postępowania przed organem administracji publicznej oraz sądami obu instancji, stwierdzić należy, iż skarga nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia.

Zgodnie z art. 271 pkt 2 P.p.s.a., wznowienie postępowania może mieć miejsce, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania.

M.G. podała, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15, oddalającym skargę kasacyjną Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 363/14 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, nie brała ona udziału i nie była zawiadamiana o jego przebiegu, pomimo tego, że przysługiwał jej wynikający z art. 33 § 2 P.p.s.a. status uczestnika na prawach strony, bowiem żądanie udostępnienia informacji publicznej obejmowało kopie wszystkich umów o pracę zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 marca 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a radcą prawnym M.G., a umowy te posiadały informacje dotyczące jej prywatności.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy wnosząca skargę o wznowienie M.G. posiada status strony w postępowaniu sądowym zakończonym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15, w którym stronami byli: Burmistrz Miasta [...] oraz Z.N., która zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Zastrzeżenie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ma walor gwarancyjny, pozwalający w założeniu adresatowi takiej decyzji składać środki prawne od decyzji i skargi do sądu administracyjnego, nie ma jednak wpływu na ocenę charakteru prawnego tego rodzaju decyzji, która będąc negatywną odpowiedzią na wniosek nie stanowi takiego materialnego aktu administracyjnego, który rozstrzygałby indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Brak podstaw do przyjęcia tezy, że ta sama sprawa indywidualnego podmiotu – której rozstrzygnięcie na etapie jej zaistnienia z istoty rzeczy nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy – zmienia swój prawny charakter w zależności od tego, którą z różnych form przewidzianych przez ustawodawcę dla jej załatwienia organ zastosował w wyniku rozpoznania sprawy. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest alternatywą dla czynności udostępnienia informacji publicznej i ma charakter odmowy uwzględnienia wniosku inicjującego sprawę udostępnienia informacji publicznej. Nie może mieć więc charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 104 § 2 K.p.a. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się "do decyzji", a zatem nie do postępowania w analizowanej sprawie o udostępnienie informacji publicznej, przy czym przepisy K.p.a. stosuje się "do decyzji, o których mowa w ust. 1", tj. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, czyli tylko do ściśle określonych rodzajów decyzji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym co do zasady dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2456/16).

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1, analizowanych w kontekście wskazanego wyżej charakteru prawnego informacji publicznej należy wyprowadzić wniosek, iż stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a. (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1860/12; z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 298/13; z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1038/15). Przepis art. 28 K.p.a. wyposaża w legitymację procesową podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek w takiej właśnie sprawie. Jak wyżej wskazano, sprawa o udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego – art. 2 ust. 2 tej ustawy), jest przepisem szczególnym wobec przepisu art. 28 K.p.a.

Wbrew argumentacji przedstawianej przez M.G., źródła interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten określając przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej zawiera w określonym zakresie, tj. obok innych unormowań tej ustawy, materialnoprawne podstawy sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji, a tym samym determinuje sposób korzystania z kompetencji przez podmiot właściwy w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji. Nie określa natomiast sytuacji prawnej podmiotów, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem np. osobom fizycznym, których prywatność jest chroniona, statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku osoby takie mają wyłącznie interes faktyczny – a nie interes prawny – w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nimi w jakimkolwiek związku.

Nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed organem, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (również w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Za powyższym poglądem przemawiają również argumenty natury pragmatycznej. Zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższą regulację trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, w której organ wykonując niezwłocznie nałożony w/w przepisem obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne, poza wnioskodawcą podmioty. Także w przypadku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, gdzie udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, za nieracjonalne należałoby uznać dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć. Przykładowo może to dotyczyć sytuacji, w której wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej treści wyroków sądowych. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. uzyskiwałyby również wszystkie podmioty, które brały udział w sprawach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie żądanej informacji byłoby na tyle utrudnione, że wręcz niewykonalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1372/15).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że M.G. nie mogła być stroną postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15. Wprawdzie w skardze o wznowienie formalnie powołała ustawową podstawę wznowienia, to jednak w niniejszej sprawie podstawa ta nie występuje. W konsekwencji wskazać należy, iż skarga nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i podlega odrzuceniu.

Ubocznie wyjaśnić należy, iż samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający art. 271 – 274 P.p.s.a. nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia (por. postanowienia NSA z dnia: 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 494/13, 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 45/06, 25 września 2001 r. sygn. akt II Sa/Gd 970/01, postanowienie SN z 28 października 1999 r., sygn. akt II UKN 174/99 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie SN z dnia 29 stycznia 1968 r., sygn. akt I CZ 122/67 - OSNCP 1968 nr 8-9 poz. 154; uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 października 1981 r., sygn. akt I CO 5/81 - OSNCP 1982 nr 5-6 poz. 77 oraz uzasadnienie postanowienia SN z dnia 30 maja 1996 r., sygn. akt I CRN 101/95 - OSNC 1996 nr 10 poz. 138).

W związku z niedopuszczalnością skargi o wznowienie postępowania – nie było również podstaw do rozpoznania zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 280 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.

O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt 2 sentencji postanowienia).