Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 28 grudnia 2012r. nr XXXIII/320/12 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Staszów I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1, 2, § 3, § 4 ust. 1, 2, § 5, § 7 ust. 1 tiret trzeci, § 8 ust. 1-3, ust. 5, § 9, § 11, § 15 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, § 18, § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała – w części opisanej w pkt I wyroku – nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W dniu 28 grudnia 2012r. Rada Miejska w Staszowie podjęła uchwałę nr XXXIII/320/12 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Staszów, określonego w załączniku do tego aktu. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.

Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w zakresie obejmującym § 2 ust. 1, 2, § 3 ust. 1, 2, § 4 ust. 1, 2, § 5, § 7 ust. 1 tiret trzeci, § 8 ust. 1-3, § 8 ust. 5, § 9 ust. 1, 2, § 11 ust. 1, 2, § 15 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 2, § 18, § 20 ust. 1-4 ww. regulaminu. Uzasadniając powyższe żądanie wskazano na istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399), zwanej dalej ustawą, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz §149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002.100.908), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na wydaniu przepisów regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy, oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji poprzez:

1. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 i 2 regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy - przez nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych w tej regulacji obowiązków przy jednoczesnym powtórzeniu treści art. 4 ust 2 pkt 1 lit. b ustawy,

2. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 i 2 regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – przez ustanowienie obowiązku zbierania i odprowadzania powstających w związku z tym ścieków do kanalizacji lub zbiornika bezodpływowego oraz zawarcie zakazu odprowadzenia ścieków bezpośrednio do wód lub ziemi, które to zagadnienia uregulowane są w ustawach i rozporządzeniach właściwego ministra, oraz przez uzależnienie możliwości naprawy pojazdów samochodowych od określonych czynników – co także stanowi powtórzenie regulacji ustawowych, stanowiąc jednocześnie wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego, przy wprowadzeniu warunku braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny by adresaci mogli go dochować;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i ust. 2 regulaminu – przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wytwarzanych trzynastu rodzajów odpadów komunalnych oraz obowiązku wykorzystywania we własnym zakresie kompostowanych odpadów zielonych;

4. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, nieuprawnioną modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 regulaminu – przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w odpowiednią ilość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz dodatkowego obowiązku wyposażenia nieruchomości w określony rodzaj stosowanych pojemników, który musi zapewniać możliwość ich opróżniania przy użyciu specjalistycznego sprzętu wykorzystywanego do zbiórki odpadów;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 tiret trzeci regulaminu – poprzez zapis określający maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów - koszy ulicznych - w zakresie od 30 l do 60 l;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 1 regulaminu – przez zapis określający przygotowanie miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych zgodnie z przepisami działu II rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.) bez sprecyzowania tych miejsc, przy nieuprawnionym przywołaniu i odesłaniu do przepisów wykonawczych;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 2 i ust. 3 regulaminu – przez nałożenie zakazu umieszczania określonych materiałów w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów oraz w postaci zakazu umieszczania w koszach ulicznych odpadów pochodzących z gospodarstw domowych lub z działalności gospodarczej;

8. powtórzenie w § 8 ust. 5 regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w należytym stanie sanitarnym i technicznym, przy jednoczesnej nieuprawnionej modyfikacji tego przepisu – przez pominięcie zapisu o wymogu utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym;

9. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 9 ust. 1 i ust. 2 regulaminu obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, przy wskazaniu systematyczności tego obowiązku oraz zasad odbioru odpadów na terenach z zabudową jednorodzinną zgodnie z harmonogramem ustalanym corocznie przez Gminę Staszów i przekazywania ich przedsiębiorcom świadczącym usługi w tym zakresie na podstawie umowy zawartej z Gminą Staszów z jednoczesnym określeniem sposobu i źródła uzyskania tej informacji oraz wskazaniem na usuwanie gromadzonych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych z częstotliwością zapobiegającą przepełnianiu się zbiorników bezodpływowych;

10. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 11 ust. 1 i 2 regulaminu przy określeniu zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, bateriami przenośnymi i akumulatorami przenośnymi, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 1 pkt 1 regulaminu – przez nałożenie na utrzymujących psy określonych obowiązków przy jednoczesnym użyciu pojęć zbyt ogólnych, by mogły być wykonalne;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 2 pkt 2 regulaminu – przez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, na teren kąpielisk oraz na odpowiednio oznakowane zieleńce;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 regulaminu – przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich, jedynie w sytuacji niepowodowania nadmiernych uciążliwości na nieruchomościach sąsiednich;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 1 regulaminu – przez nałożenie na podmioty prywatne – właścicieli budynków jednorodzinnych realizacji obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 2 regulaminu – poprzez ustanowienie obowiązku okresowego przeprowadzania deratyzacji, co najmniej 1 raz w roku, oraz każdorazowo na polecenie organów kontroli sanitarno – weterynaryjnej – co jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy;

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 3 regulaminu – przez upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy Staszów do wydania zarządzenia w przedmiocie nałożenia, w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, obowiązku określenia w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 4 regulaminu – przez obciążenie kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Staszowa wniósł o jej oddalenie – w całości, wyjaśniając że przy tworzeniu regulaminu brano pod uwagę czytelność, jasność oraz zrozumienie przez każdego z adresatów jego regulacji. W konsekwencji powtórzenia istniejących regulacji ustawowych i modyfikacje definicji miały wyłącznie na celu wyłącznie ułatwienie zrozumienia ich treści zapisów zawartych w treści regulaminu, a intencją lokalnego prawodawcy było zebranie w jednym akcie prawnym całości przepisów, bez konieczności odsyłania mieszkańców do innych aktów prawnych. Podkreślono przy tym, że użyte w przepisach ustawowych sformułowania mogą wskazywać regulowaną materię jedynie w pewnej ogólności, nie zawsze są jednoznaczne i precyzyjne, co wymaga dokonywania ich wykładni i interpretacji w procesie stanowienia prawa miejscowego. W tym zakresie powołano się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009r., II SA/Wr 401/09. Odnosząc się do zarzutu związanego z nałożeniem na mieszkańcach gminy obowiązków lub zakazów przekraczających upoważnienia ustawowe organ wskazał, że podstawową zasadą przy uchwalaniu tych regulacji było precyzyjne określenie zarówno podmiotu, do którego określona norma jest adresowana, jak i przedmiotu normowania – tak, aby nie opuścić do rozbieżności interpretacyjnych. Podkreślono przy tym, że organy gminy posiadają szerokie kompetencje w zakresie nakładania na mieszkańców obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie – co wynika z art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz art. 5, ust. 1 pkt 5 ustawy. Ustosunkowując się do poszczególnych zakwestionowanych zapisów regulaminu wskazano odnośnie:

- § 2 ust. 2, że na właścicieli nieruchomości nie nałożono nowych obowiązków, a jedynie doprecyzowano podstawowe obowiązki, jakie na nich ciążą z mocy ustawy, a postanowienia regulaminu wyłącznie uzupełniają wydane przez ustawodawcę przepisy w tym zakresie;

- § 4 ust. 1 i ust. 2, że na podstawie zapisu art. 4 ust. 2a ustawy w regulaminie można wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 a, zaś kompostowanie zebranych odpadów zielonych i wykorzystanie ich we własnym zakresie jest jedynie zaleceniem dla właściciela nieruchomości a nie bezwzględnym nakazem;

- określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, że w tym zakresie uwzględniono średnie ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie Gminy Staszów;

- określenia maksymalnej pojemności koszy ulicznych (o pojemności do 60 l), że w tym zakresie wzięto pod uwagę pojemności koszy ulicznych istniejących i od wielu lat użytkowanych, które rozstawione są na terenie gminy Staszów, przy czym pojemność kosza do 60 l jest pojemnością optymalną, dostosowaną do potrzeb mieszkańców Gminy Staszów i również stosowaną przez większość gmin; w tym zakresie organ przyznał, że brak upoważnienia do określenia maksymalnej pojemności tego kosza umknął jego uwadze;

- § 15 ust. 1, że zawarte w tej regulacji zakazy Rada Miejska ustanowiła korzystając z delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, mając na celu zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego; nie sposób bowiem zapewnić bezpieczeństwa, gdy pies przebywa na ograniczonej przestrzeni w miejscu, gdzie znajduje się wiele obcych mu ludzi (w tym małe dzieci);

- § 20 ust. 1, 2, 3, że decyzję o przeprowadzeniu deratyzacji należy podjąć natychmiast, w celu zminimalizowania zagrożenia;

- § 20 ust. 4, że intencją Rady było przytoczenie zapisów wymienionych w innym akcie prawnym, a zgodnie z art. 22 ust. 1. pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013r., poz. 947 ze zm.) zwalczanie gryzoni (deratyzacja) – a co za tym idzie również pokrycie kosztów związanych z przeprowadzeniem deratyzacji – należy do właściciela nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest uchwała z dnia 28 grudnia 2012r. nr XXXIII/320/12 Rady Gminy w Staszowie w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Staszów, stanowiącego załącznik do tej uchwały. Akt ten został wydany na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (niż określone w pkt 1 – 14), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Jest to o tyle istotne, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktami takim są akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Z kolei stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej ustawą, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego – zwłaszcza że w niniejszej sprawie został skierowany do wszystkich mieszkańców gminy Staszów oraz nakłada na nich określone obowiązki. Jednocześnie, mając na uwadze, że zgodnie z art. 53 § 3 ustawy P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie dwóch i pół roku od podjęcia zaskarżonej uchwały.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania § 2 ust. 1, 2, § 3 ust. 1, 2, § 4 ust. 1, 2, § 5, § 7 ust. 1 tiret trzeci, § 8 ust. 1-3, § 8 ust. 5, § 9, § 11 ust. 1, 2, § 15 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 2, § 18, § 20 załącznika zaskarżonej uchwały. W rezultacie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w ww. zakresie – na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.

Powracając do treści art. 94 Konstytucji RP, wskazać trzeba, że unormowania zawarte w akcie prawa miejscowego wykraczające poza delegację ustawową należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność, niezależnie od tego, czy kwestionowane naruszenie można zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Z tych też względów prawodawca samorządowy powinien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia delegacji ustawowej. W tym zakresie wskazać trzeba, że z jednej strony uchwalona regulacja powinna być zupełna, a w przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny zobowiązany jest do wypełnienia jej w całości (określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji). Z drugiej strony niedopuszczalne jest wykraczanie poza tę delegację. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że Rada Miejska nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku – pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa – regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy. Można tu przykładowo wskazać tezę wyroku NSA z dnia 8.11.2012r. o sygn. akt II OSK 2012/12 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada".

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Warto jednocześnie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku poprzez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że kompetencje i zakres stanowienia prawa w aktach prawa miejscowego jednoznacznie określają normy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r. nr 10, poz. 908), zwanego dalej rozporządzeniem. W uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego temu organowi oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji tego organu (§ 115 oraz § 135). Ponadto w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, innych ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (§ 118, § 137). Naruszenie powyższych zakazów – poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości, wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych, definicji ustawowych, ich modyfikacja i dokonywanie zmian i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie – powoduje nieważność tych zapisów.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. o sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122). Ustosunkowując się do wyjaśnień organu o chęci uregulowania w regulaminie w sposób kompleksowy wszystkich zagadnień w sposób jasny i czytelny dla każdego mieszkańca gminy – bez potrzeby sięgania do odrębnych ustaw – stwierdzić trzeba, że polskie ustawodawstwo takiego rozwiązania nie przewiduje. Jak słusznie wskazał bowiem WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 12 września 2008r. o sygn. akt II SA/Gl 565/08, LEX nr 483135 "każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń.

W odniesieniu do całościowego stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów regulaminu należy przytoczyć stanowisko NSA przedstawione w wyroku z dnia 1 października 2008r. o sygn. akt II OSK 955/08, LEX nr 511464, w którym wskazano, "że teza, iż naruszenia prawa postanowieniami uchwały muszą być istotne aby można było stwierdzić ich nieważność nie jest uzasadniona w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanki nieważności takich aktów nie są tożsame z przesłankami nieważności określonymi w k.p.a. mimo odesłania "odpowiednio" do jego postanowień. Innymi słowy, wyróżnienie kategorii "nieistotnych" naruszeń prawa nie uprawnia do konkluzji, iż pozostałe muszą mieć przymiot istotności".

Zestawiając powyższe wywody prawne z zakwestionowanymi przez Prokuratora szczegółowymi unormowaniami zawartymi w uchwale należy stwierdzić, co następuje – w odniesieniu do:

I. § 2 regulaminu – zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników dróg publicznych położonych wzdłuż nieruchomości na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego (ust. 1), przy czym uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń powinno odbywać się niezwłocznie, tak aby nie następowało utrudnienie dla ruchu pieszych (ust. 2), że:

- Rada Miejska nie miała umocowania prawnego i przekroczyła delegację ustawową, powtarzając i w sposób nieuprawniony modyfikując w § 2 ust. 1 regulaminu treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

- przy czym rozszerzono w sposób niedopuszczalny zakres nieruchomości, których dotyczą ww. obowiązki, powtarzając jednocześnie treść art. 4 ust 2 pkt 1 lit. b ustawy,

- Rada Miejska nie miała umocowania prawnego i przekroczyła delegację ustawową nakładając w § 2 ust. 2 na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia ww. zanieczyszczeń – jako że określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy;

II. § 3 regulaminu, zgodnie z którym:

- dopuszcza się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że powstające ścieki są zbierane i odprowadzane do kanalizacji lub zbiornika bezodpływowego; instalacja odprowadzająca ścieki musi być wyposażona w odstojnik i łapacz oleju; odprowadzenie ścieków bezpośrednio do wód lub do ziemi jest zabronione (ust. 1);

- dopuszcza się przeprowadzanie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód, gleby, powietrza, pogorszenia klimatu akustycznego oraz nadmiernych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powstające w związku z naprawą odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami (ust. 2),

- że przez takie zapisy powielono istniejące regulacje ustawowe i przekroczono upoważnienie ustawowe, jako że ww. zasady oraz zakazy zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123 poz. 858), art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 39 i art. 40 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) jak i w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006r. nr 137, poz. 984 ze zm.),

- uzależniając w § 3 ust. 2 regulaminu możliwość naprawy pojazdów samochodowych od niepowodowania zanieczyszczeń wód, gleby i powietrza, pogorszenia klimatu akustycznego oraz nadmiernych uciążliwości dla terenów sąsiednich, wkroczono w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego,

- zaś warunek nie zanieczyszczania wód lub gleby jest niemożliwy do dochowania przez adresatów regulaminu ze względu na jego zbytnią ogólnikowość.

III. § 4 regulaminu, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania wytwarzanych odpadów komunalnych, wyszczególnionych w tym przepisie (ust. 1) i zalecającego selektywne zbieranie odpadów zielonych powstających na terenie nieruchomości oraz ich kompostowanie i wykorzystywanie we własnym zakresie (ust. 2), że:

- przekroczono upoważnienie ustawowe, gdyż brak jest podstaw prawnych (w szczególności w art. 4 ust. 2 ustawy) do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku określonego w ust. 1, dopuszczalne jest tylko zachęcanie właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów – przez zastosowanie niższych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych; stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy to na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

- przekroczono upoważnienie ustawowe, wobec użycia w § 4 ust. 2 regulaminu sformułowania dotyczącego wykorzystywania we własnym zakresie odpadów zielonych powstających na terenie nieruchomości i ich kompostowania, gdyż nałożenie takiego obowiązku na wytwórców tych odpadów jest sprzeczne z art. 4 ustawy, stanowiąc jednocześnie narzucenie właścicielowi sposobu postępowania ze swoją własnością;

IV. § 5 regulaminu, zgodnie z którym właścicieli nieruchomości obciążono obowiązkiem wyposażenia nieruchomości w odpowiednią ilość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, przy czym rodzaj stosowanych pojemników musi zapewniać możliwość ich opróżniania przy użyciu specjalistycznego sprzętu wykorzystywanego do zbiórki odpadów, że:

- powtórzono istniejącą regulację prawną to jest art. 5 ust. 1 ustawy, który stanowi że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

- przy czym w sposób nieuprawniony dokonano modyfikacji ww. regulacji przez nałożenie obowiązku wyposażenia nieruchomości w odpowiednią ilość pojemników;

- bez ustawowego upoważnienia nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowy obowiązek wyposażenia nieruchomości w określony rodzaj stosowanych pojemników;

V. § 7 ust. 1 tiret trzeci regulaminu, zgodnie z którym do gromadzenia odpadów komunalnych zmieszanych dozwolone jest stosowanie przy drogach publicznych i w miejscach udostępnionych do użytku publicznego koszy ulicznych o pojemności od 30 l do 60 l:

- że używając określenia "od-do" przekroczono upoważnienie ustawowe, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Miejska mogła wskazać jedynie minimalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów – koszy ulicznych;

VI. § 8 regulaminu:

a) ust. 1, zgodnie z którym miejsca przeznaczone do gromadzenia odpadów komunalnych powinny być przygotowane zgodnie z przepisami działu II rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.):

- że przekroczono upoważnienie ustawowe, gdyż regulacja ta nie znajduje oparcia w art. 4 ustawy, w sposób nieuprawniony przywołuje przepisy aktu wykonawczego, odsyłając do tych unormowań,

b) ust. 2 i ust. 3 regulaminu, formułujących zakazy umieszczania:

- śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, odpadów o znacznym uwodnieniu, odpadów o właściwościach żrących, toksycznych oraz wybuchowych w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów,

- w koszach ulicznych odpadów pochodzących z gospodarstw domowych lub z działalności gospodarczej,

- że przekroczono upoważnienie ustawowe, gdyż regulacje te nie znajdują oparcia w art. 4 ustawy;

c) ust. 5, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w należytym stanie sanitarnym i technicznym,

- że powtórzono i w sposób nieuprawniony zmodyfikowano treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

VII. § 9 regulaminu, ustanawiającego dla właścicieli nieruchomości obowiązki systematycznego:

- pozbywania się wytwarzanych odpadów komunalnych, przy czym na terenach z zabudową jednorodzinną zgodnie z harmonogramem odbioru odpadów ustalanym corocznie przez Gminę Staszów i przekazywania ich przedsiębiorcom świadczącym usługi w zakresie odbioru odpadów na podstawie umowy zawartej z Gminą Staszów. Informacja o przedsiębiorcach świadczących usługę oraz harmonogram są podawane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty (w szczególności na stronie internetowej i tablicach ogłoszeń) – ust. 1,

- usuwania gromadzonych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych z częstotliwością zapobiegającą przepełnianiu się zbiorników bezodpływowych – ust. 2,

- że powtórzono i w sposób nieuprawniony dokonano modyfikacji obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

VIII. § 11 i regulaminu, zgodnie z którym:

- odpady w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, poza okresową zbiórką mogą być oddawane do placówek handlowych przy zakupie nowego sprzętu tego samego rodzaju oraz mogą być przekazywane pozostałym zbierającym zużyty sprzęt o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2005r. nr 180, poz. 1495 ze zm.) – ust. 1

- odpady w postaci zużytych baterii przenośnych i akumulatorów przenośnych, poza okresową zbiórką, mogą być składowane do specjalnych pojemników, przeznaczonych do tego celu, ustawionych w miejscach publicznie dostępnych – ust. 2:

- że poprzez uchwalenie ww. regulacji powtórzono istniejącą regulację prawną zawartą w art. 44, art. 45 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. 2009r. nr 79 poz. 666), art. 35, art. 36 ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. 2013r. poz. 21 nr 180 poz. 1495) oraz ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. 2013 poz. 21);

IX. § 15 regulaminu:

a) ust. 1 pkt 1, nakładającego na utrzymujących psy dodatkowego obowiązku prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku psa rasy uznanej za agresywną lub psa zagrażającego otoczeniu dodatkowo z nałożonym kagańcem; zwolnienie psa ze smyczy dopuszczalne jest tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a osoba prowadząca zwierzę ma możliwość pełnej kontroli nad jego zachowaniem,

- że przekroczono upoważnienie ustawowe, gdyż użyte pojęcia są zbyt ogólne, by mogły być wykonalne, a nałożone obowiązki, jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące,

- zwolnienie psa ze smyczy bez zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności - podlega karze grzywny zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń,

- generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych,

- zaś wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zaś postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego;

b) ust. 2 pkt 2, formułującego zakaz wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, na teren kąpielisk oraz na odpowiednio oznakowane zieleńce:

- że przekroczono upoważnienie ustawowe, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, oraz zanieczyszczeniem terenów, przeznaczonych do wspólnego użytku – wobec czego nie mieści się w kompetencji organu sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc;

- realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniają unormowania § 14 i § 15 ust. 2 pkt 1, które wskazują na stały i skuteczny nadzór i opiekę nad zwierzęciem, usuwanie pozostawionych przez zwierzę nieczystości, reagowania w przypadku zakłócania spokoju, porządku publicznego, ciszy nocnej przez szczekanie i hałasowanie psa oraz zakaz doprowadzania psa do stanu agresywności przez szczucie, drażnienie lub płoszenie

- zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej, wobec czego sprawy korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej powinny być uregulowane w odrębnej uchwale;

X. § 18 regulaminu, nakładający warunek dopuszczenia - niejako obowiązek utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób niepowodujący uciążliwości na nieruchomościach sąsiednich,

- że przekroczono delegację ustawową, gdyż zapis taki jest sprzeczny z celem regulaminu, który może normować jedynie kwestie czystości i porządku;

- organ regulując tę kwestię wkroczył w materię ustawową, bowiem to art. 144 Kodeksu cywilnego normuje kwestie stosunków sąsiedzkich, zaś Rada Miejska nie posiada uprawnienia do doprecyzowania tego przepisu;

XI. § 20 regulaminu, zgodnie z którym:

a) nieruchomości i obiekty na nich zlokalizowane, które należą do osób prawnych, osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie hotelarstwa, gastronomii i obrotu artykułami rolno - spożywczymi, właściciele lub zarządcy domów wielorodzinnych, urzędy, zakłady opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkoły i placówki w rozumieniu przepisów o systemie oświaty, placówki kulturalno - oświatowe - są objęte obowiązkiem deratyzacji; obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeb (ust. 1);

- że przekroczono delegację ustawową, gdyż organ, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie mógł wskazać ww. podmiotów, gdyż norma kompetencyjna tego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku;

b) deratyzacja na terenach wymienionych w ust. 1 przeprowadzana będzie okresowo, co najmniej 1 raz w roku, oraz każdorazowo na polecenie organów kontroli sanitarno – weterynaryjnej (ust. 2);

- że przekroczono delegację ustawową, gdyż art. 4 pkt 8 ustawy stanowi upoważnienie do określenia terminów przeprowadzenia deratyzacji – nie zaś jej częstotliwości;

c) w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne. Burmistrz Miasta i Gminy Staszów określi, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia (ust. 3),

- że przekroczono delegację ustawową, gdyż z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Miasta i musi być określone w regulaminie – stosownie do art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g., wobec czego swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na Burmistrza nie ma umocowania ustawowego;

d) koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości (ust. 4).

- że przekroczono delegację ustawową, gdyż Rada Miasta, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie mogła obciążyć ww. podmiotów przedmiotowym obowiązkiem.

Mając na względzie powyższe uchybienia należało stwierdzić nieważność przytoczonych przepisów zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt I wyroku – na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.