Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 181/16 w sprawie ze skargi B.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach " z dnia [...]" w miejsce słowa " lutego" wpisuje słowo "stycznia"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 181/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] "lutego" [winno być "stycznia"] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2015 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent) na podstawie art. 61a § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. K. (dalej skarżąca bądź wnioskująca), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu Prezydent wywiódł, że stroną postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym jest tylko właściciel lub inny podmiot władający konkretną działką. Przymiot strony nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielowi sąsiedniej nieruchomości.

Wniosek skarżącej nie pochodzi od właściciela wyżej wymienionych nieruchomości (działek nr [...]), ani innych podmiotów, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm., dalej rozporządzenie). W operacie ewidencji gruntów i budynków B. K. figuruje jako właściciel działki sąsiedniej, nr [...].

Wnioskująca nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego w tym zakresie i w związku z powyższym nie ma ona przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

W zażaleniu na postanowienie z [...] listopada 2015 r. B. K. wywodziła, że będąc współwłaścicielem działki nr [...], na której buduje dom jednorodzinny, ma interes prawny w tym, by wpisy w ewidencji gruntów i budynków dla [działek] nr [...] były aktualne, bowiem przez te działki – przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną - ma zapewnioną prawną obsługę komunikacyjną swojej działki. Działki te z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...]. Nieprawidłowe wpisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące owych działek uniemożliwiają skarżącej zgodne z prawem wykorzystanie należącej do niej działki.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2016 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] (dalej Wojewódzki Inspektor bądź organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że skarżąca jest właścicielką działki sąsiedniej nr [...], a działki nr [...] są własnością innych osób i dlatego jej uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych ewidencyjnych przedmiotowych działek jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, skarżąca takiego interesu nie wykazała. Zdaniem organu, wskazywane przez skarżącą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] co do obsługi komunikacyjnej jej działki nr [...] przez działki objęte wnioskiem z 11 maja 2015 r., a także wymieniony w odwołaniu art. 140 kc, świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła B. K.

Skarżąca podkreśliła, że jest właścicielem działki nr [...], której obsługa komunikacyjna – zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ma się odbywać przez teren, na którym położone są działki nr [...]. Brak zgody osób wpisanych jako właściciele tych działek w ewidencji gruntów i budynków uniemożliwia jej wejście na te działki, zarówno w celu dojazdu, jak i budowy przyłączy. Działki te od kilku lat są własnością Gminy [...], a nie osób figurujących w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ są położone na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] wniósł o jej odrzucenie ze względu na braki formalne, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga w stopniu wystarczającym czyni zadość wymogom formalnym i może zostać rozpatrzona merytorycznie. Z tego względu wniosek o jej odrzucenie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, to jest wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej pgk), w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Nie negując stanowiska organów, że uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych ewidencyjnych konkretnych działek przez osoby nie będące ich właścicielami jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, stwierdzić trzeba, że w realiach rozpatrywanej sprawy organy administracyjne obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego, a wskazywane przez nią okoliczności świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego w sprawie.

Wbrew wywodom organów, w rozpatrywanej sprawie skarżąca od samego początku postępowania administracyjnego powoływała się na okoliczności świadczące o posiadaniu przez nią w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, a nie tylko interesu faktycznego. Np. w piśmie z 2 listopada 2015 r. skierowanym do Prezydenta [...] skarżąca podała, że potrzeba aktualizacji danych wynika z jej interesu prawnego, gdyż zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], przez działki [...] ma się odbywać obsługa komunikacyjna jej działki nr [...].

Skarżąca w zażaleniu podawała, że domaga się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, gdyż "Nieprawidłowe wpisy w "EGIP" [winno być "EGIB"] dla działek [...]" uniemożliwią jej zgodne z prawem wykorzystanie należącej do niej działki. Do zażalenia tego dołączyła kserokopię postanowienia Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2008 r.), nakładającego na nią i jej męża, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej pb), obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym m.in. przez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego w punkcie dotyczącym "obsługi komunikacyjnej jedynie poprzez ulicę klasy dojazdowej 5KD - § 18 dostawy wody z sieci miejskiej - § 19 pkt 1".

Powyższe wskazywało jednoznacznie na powoływanie się przez skarżącą na interes prawny wynikający z ustawy Prawo budowlane, a zwłaszcza ze wskazanego w postanowieniu z [...] sierpnia 2008 r., art. 35 ust. 3 pb.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 61a § 1 kpa, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodziły warunki wymienione w tym przepisie.

Skargę kasacyjną wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, reprezentowany przez radcę prawnego G. N., zaskarżając w całości wyrok II SA/Wr 181/16, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2, art. 3 oraz art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe ustalenie dokonane przez Sąd jakoby z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]oraz postanowienia Prezydenta [...] nr [...] (wydanego w trybie art. 35 ust. 3 pb) wynikał lub mógł wynikać interes prawny skarżącej do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...];

2. art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku;

II. naruszenie prawa materialnego - art. 61a § 1 kpa przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że powołanie się składającego podanie na akty prawne, z których wynika jego interes prawny, wyklucza samodzielną ocenę tego faktu przez organ administracji publicznej i zastosowanie art. 61a § 1 kpa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 69-75 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. podniosła, że Ewidencja Gruntów i Budynków stanowi publiczny rejestr, w którym ujawnia się co do zasady dane pochodzące z innych źródeł, w tym z ostatecznych decyzji administracyjnych. W EGIB nie ujawniono jednak danych ze wskazanych przez uczestniczkę decyzji, z których wynika, że działki [...] są przeznaczone pod komunikację. Dodatkowo uczestniczka powołała się na treść księgi wieczystej, w której znajduje się wpis ostrzegający o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (właścicielem działki [...] jest Gmina [...]). Uczestniczka powołała się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, art. 93 ust. 1 i 2, i art. 98 ust. 1 ugn (k. 87-88, 89-96 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 6 czerwca 2018 r. B. K. złożyła do akt sprawy kserokopię wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia Fabrycznej we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2018 r. I C 73/14 i oświadczyła, że Gmina [...] złożyła apelację od powołanego wyroku, co widziała w aktach sprawy (k. 107-108 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 oraz art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2, i art. 3 ppsa. Przepisy te bowiem mają charakter regulacji ustrojowych i nie mogą stanowić samodzielnych podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jako przepis ustrojowy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną (wyrok NSA z 13.12.2016 r. II GSK 1264/15, Lex 2205686). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Wr 181/16 nie miała miejsca.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa - zarówno wskazanego jako wzorzec kontroli samoistnie (zarzut I.2), jak i wraz z art. 1 § 1 i 2, art. 3 ppsa (zarzut I.1). Co do wskazanych art. 1 § 1 i 2, art. 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na wymóg "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy", upatruje wady zaskarżonego wyroku w tym, że Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz uznał, że Sąd I instancji nie wskazał, które ustalenia organów obu instancji Sąd przyjął, a które nie. W istocie ustalenia faktyczne istotne dla kontroli postępowania w zakresie zastosowania art. 61a § 1 kpa przez organy obu instancji, nie zostały przez Sąd I instancji zakwestionowane. Sąd I instancji nie podzielił jedynie aktu subsumcji, dokonanego przez organy obu instancji, na co wskazuje użyty w uzasadnieniu wyroku zwrot "w realiach rozpatrywanej sprawy organy administracyjne obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego, a wskazywane przez nią okoliczności świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego w sprawie" (s. 4 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku II SA/Wr 181/16). Sąd I instancji nie odniósł się w tej materii do ustaleń stanu faktycznego, lecz do nieprawidłowości rezultatu wykładni prawa materialnego – organy bowiem przyjęły, że skarżąca nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego, który jest kategorią materialnoprawną (B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 230-231 nb 7). Zagadnienie to będzie przedmiotem dalszej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy badaniu zarzutu naruszenia art. 61a § 1 kpa.

Zaskarżony wyrok zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także nie pozostawia wątpliwości, co do dalszego postępowania, do którego obowiązane są organy administracji. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich żądań skargi. Uzasadnienie w dostateczny sposób spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 61a § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 kpa, ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny.

Interes prawny (obowiązek) - jak słusznie podnosi się w doktrynie - to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się prawo do zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Gdy w żądaniu wszczęcia postępowania strona powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak – op. cit., s. 383 nb 6). Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 kpa musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa winno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z: 17.6.2005 r. OSK 1534/04; 5.4.2006 r. I OSK 725/05; 2.10.2009 r. II OSK 1501/08; 10.3.2010 r. II GSK 433/09; 28.3.2013 r. II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7.3. 2013 r. VII SA/Wa 1771/12, cbosa). Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu przemawia pogląd powszechnie aprobowany w doktrynie i orzecznictwie (na tle układu podmiotowego), zgodnie z którym ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłową, odpowiadającą standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa - decyzja o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 17.3.2015 r. I OSK 1471/13, Lex 1675970). Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że J. C. nie jest stroną postępowania (wyrok NSA z 5.2.2015 r. II OSK 1609/13, Lex 1665665, aprobowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 383-384, nb 6). Za taką wykładnią art. 61a § 1 kpa przemawia także wykładnia systemowa. Podobna sytuacja ma miejsce przy stosowaniu art. 149 § 3 kpa. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne... Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa (B. Adamiak – op. cit., s. 804, nb 6, 7). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są także inne poglądy doktryny w tej materii, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela poglądy wyżej przedstawione. Także autor skargi kasacyjnej przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące na możliwość odmowy wszczęcia postępowania jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty (s. 5-6 skargi kasacyjnej). W doktrynie trafnie wskazuje się, że druga sytuacja prawna, w układzie podmiotowym art. 61a § 1 kpa, ma miejsce, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej (B. Adamiak - op. cit., s. 383/384, nb 6). Sąd I instancji słusznie uznał, że ta druga sytuacja prawna w kontrolowanej sprawie nie zachodziła, co wykluczało możliwość zastosowania art. 61a § 1 kpa.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżąca od początku postępowania powoływała się na okoliczności świadczące o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu, o wszczęcie którego wniosła, powołując zdarzenia prawne, wskazujące na jej konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny interes prawny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu materialnoprawnego (B. Adamiak/J. Borkowski – op. cit., s. 231-232, nb 7). W szczególności skarżąca wskazała: konkretne, ostateczne decyzje podziałowe (każda doręczona Zarządowi Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we [...]), dotyczące działek gruntu nr [...], które zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn zostały wydzielone z nieruchomości pod drogi gminne, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a z których każda przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem, z którym dana decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna; wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej "[...]" [winno być "[...]"] o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie działki nr [...], przeciwko prawu własności P. K. na rzecz Gminy [...]; postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Prezydenta [...], nakładające na skarżącą i jej męża na podstawie art. 35 ust. 5 pb obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym, przez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w punkcie dotyczącym obsługi komunikacyjnej jedynie przez ulicę klasy dojazdowej 5KD - § 18 dostawy wody z sieci miejskiej – § 19 pkt 1; pismo z 16 grudnia 2015 r. "A" do skarżącej, wskazujące że niemożność doprowadzenia gazociągu do działki nr [...], ze względu na brak zgody właściciela nieruchomości nr [...] na ułożenie gazociągu; realizacja przyłączenia na podstawie wydanych warunków nr... z dnia [...]-12-2013, nie jest możliwa... w przypadku braku Pani zgody, przyłączenie budynku do sieci gazowej nie będzie możliwe z przyczyn od nas niezależnych i zgodnie z § 5 ust. 4 umowy... z dnia 25-07-2014 r. będziemy zmuszeni rozwiązać przedmiotową umowę; k. 28-32, 89-96 akt sądowych; k. 8, 10-38, 69, 72, 76-77, 81,84, akt administracyjnych).

Na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził dowód z kserokopii odpisu nieprawomocnego wyroku z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I C 73/14 Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej we Wrocławiu, którym Sąd w sprawie z powództwa B. K., D. S., K. G., P. K., M. K., K. S. i W. R. przeciwko Gminie [...] we [...] i W. O., ustalił, że Gmina [...] we [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonych we [...] w postaci: działki numer [...] dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Krzyków Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]; działki numer [...] dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Krzyków Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]; działki numer [...] dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Krzyków Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]; działki numer [...] dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Krzyków Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]; działki numer [...] dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Krzyków Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] (k. 107 akt sądowych).

D. S. i K. G. były współwłaścicielkami działki nr [...], z której powstała w szczególności działka nr [...], której projekt podziału zatwierdził Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...]; M. K. i K. S. byli współwłaścicielami działki nr [...], z której powstała w szczególności działka nr [...], której projekt podziału zatwierdził Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...]; W. R. był właścicielem działki nr [...], z której powstała w szczególności działka nr [...], której projekt podziału zatwierdził Prezydent [...] decyzją z [...] września 2007 r. nr [...]; W. O. była właścicielką działki nr [...]z której powstała w szczególności działka nr [...], której projekt podziału zatwierdził Prezydent [...] decyzją z [...] września 2008 r. nr [...]; P. K. jest następcą prawnym A. K., który był właścicielem działki nr [...], z której powstała w szczególności działka nr [...], której projekt podziału zatwierdził Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2001 r. nr [...].

Sprawy (roszczenia cywilnoprawne) zawisłe, w tym sensie, że nie zapadły jeszcze wyroki lub wyroki prawomocne, stanowią majątek w rozumieniu art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - Dz. U. z 1995 r., nr 36 poz. 175/1, zm. 1998 r., nr 147, poz. 962 (wyrok ETPCz w sprawie: Stran Greek Refineries i Statis Andreadis, § 58-62; Pressos Compania Naviera S.A., § 29-32; z 23.10.1997 r. w sprawie National & Provincial Building Society, the Leeds Permanent Building Society and the Yorkshire Building Society p. Zjednoczonemu Królestwu, § 70, akceptowane przez A. Wróbla w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, t. II, s. 483-484, nb 22).

Nie ulega zatem wątpliwości, że trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji podjęte zostały z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 61a § 1 kpa. W sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 61a § 1 kpa, skoro nie sposób było ustalić w sposób oczywisty, na wstępnym etapie postępowania, że skarżącej brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Źródłem interesu prawnego jest norma prawa materialnego. Podstawą takiego interesu prawnego może być art. 140 kc (skoro skarżąca nie może w sposób chroniony prawem należycie korzystać z prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nie mogąc swobodnie dojeżdżać do swej nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe przez działki, których właścicielem stała się Gmina [...], a plan miejscowy właśnie przez te działki, stanowiące drogę lokalną [...], gwarantuje skarżącej przez te działki dojazd i dostawę mediów. Norma wywiedziona z postanowień Planu, ogranicza sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym Planem, w ten sposób, że współwłaściciele działki nr [...] mają zagwarantowane prawo dojazdu do swej działki przez działki nr [...], i dostęp przez te działki do mediów (k. 24-27v akt sądowych). Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, kreśląc jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 75; orzeczenie TK z 5.12.1995 r., K 6/95). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia praw własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (postanowienie TK z 18.4.2000 r. SK 23/98, pkt 2, OTK 2000/3/93, aprobowane przez L. Garlickiego, S. Jarosz-Żukowską – op. cit., s. 622, uw. 39). W wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00, OTK 2001/2/29, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności odpowiedniego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska – tamże, s. 621, uw. 39).

Zarówno art. 140 kc, jak i właściwe przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są przepisami prawa materialnego, mogącymi być źródłem interesu prawnego, choć nie mogą być samoistnie podstawą aktualizacji danych dotyczących gruntów w ewidencji gruntów i budynków. Jednakże podstawą dokonania aktualizacji są ostateczne decyzje administracyjne, w sprawie o podział nieruchomości (art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b pgk). To wskazane przez skarżącą decyzje administracyjne i postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. wskazują na indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie interes prawny skarżącej w aktualizacji ewidencji gruntów, dotyczących działek nr [...], i potwierdzają okoliczności faktyczne, będące przesłankami zastosowania prawa materialnego (B. Adamiak – op. cit., s. 230-231, nb 7).

Gmina stała się ich właścicielką działek nr [...] z mocy prawa, w trybie art. 98 ust. 1 ugn (wprost wskazał na to Prezydent w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2008 r. nr [...]). Brak ujawnienia tego stanu prawnego w księgach wieczystych nie wpływa na rzeczywiste stosunki właścicielskie. Na gminie ciążył obowiązek prawny ujawnienia swego prawa własności owych działek w księgach wieczystych.

Z orzecznictwa wynika jasna dyrektywa, zgodnie z którą obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać mu ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 konstytucji [obecnie art. 2 Konstytucji z 1997 r.] sposób rozumienia art. 9 kpa.

Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie: K 3/89, W 3/90, K 14 i 15/91, 8/91, U 1/90) jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (orzeczenie z 14.II.1991 r., I PRN 1/91) utrwaliła się zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (m.in. informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu (wyrok SN 23.6.1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/s.68, z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak – op. cit., s. 92-93 nb 1, 2).

Organ był obowiązany poinformować skarżącą w trybie art. 9 kpa o możliwości ustalenia, że to Gmina [...] nabyła z mocy prawa prawo własności przedmiotowych działek w postępowaniu przed sądem powszechnym, jak i możliwości skorzystania ze środków prawnych w związku z bezczynnością Gminy [...] w ujawnieniu prawa własności Gminy w sprawie administracyjnej, dotyczącej gospodarowania mieniem gminy.

Sąd I instancji trafnie uznał, że Prezydent [...] z naruszeniem art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania a organ II instancji nieprawidłowo utrzymał w mocy przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Organ może dokonać samodzielnej oceny, czy dany podmiot ma interes prawny, a w konsekwencji, czy zasadne jest zastosowanie art. 61a § 1 kpa, jednakże w kontrolowanej sprawie dokonał tej oceny wadliwie. Ocena dokonywana przez organy administracji nie może być dowolna, lecz musi odpowiadać prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Normie tej odpowiada art. 6 i 7 kpa. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, w której interes prawny będzie wynikiem dowolnej oceny organu. Organ musi mieć na względzie przepisy prawa i w oparciu o nie ustalić, czy w danej sprawie występuje interes prawny osoby występującej z żadaniem. Co więcej, organ I instancji może się mylić w tym zakresie, dlatego ustawodawca przewidział środek prawny od postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 kpa (61a § 2 kpa). Możliwość wniesienia zażalenia nie wyklucza samodzielnej oceny organu administracji publicznej I instancji i zastosowania przez niego art. 61a § 1 kpa. Powyższego nie przekreśla również sądowa kontrola administracji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent [...] uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku I OSK 1999/16, a w części, w której Naczelny Sąd Administracyjny nie sformułował odmiennej oceny i wskazań, także ocenę i wskazania zawarte w wyroku II SA/Wr 181/16.

Sprostowania oczywistych omyłek dokonano na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Skargę kasacyjną należało oddalić skoro, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 ppsa).