Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił wydania prawa jazdy kategorii [...] H. K. wskazując, że nie spełnia on warunku określonego w art. 90 ust. 1 pkt 5 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Jako materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., Nr 24, poz. 215 ze zm.). Decyzja ta wobec niewniesienia odwołania przez stronę postępowania uzyskała walor ostateczności.

Wnioskiem z dnia [...]r. H. K. zastępowany przez adwokata A. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił, że zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 7 dyrektywy Rady W.E. z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. U.E. Nr 237, poz. 1). W uzasadnieniu wniosku podał, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana w związku z błędnym przyjęciem, że w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczący przebywania osoby ubiegającej się o prawo jazdy przez okres 185 dni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniając sprawę pobytu na terytorium RP organ przyjął konstrukcję miejsca pobytu wynikającą z art. 25 w zw. z art. 28 k.c. Ten sposób rozstrzygnięcia jest nie tylko wadliwy z punktu widzenia art. 7 ust. 1 lit. b dyrektywy Rady W.E. i odpowiednio art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ale również w sposób rażący narusza prawo. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., VI SA/Wa 1171/05, [w:] LEX nr 191307, wskazał, że żaden z przywołanych przepisów nie uzależnia uzyskania dokumentu prawa jazdy określonej kategorii od posiadania stałego lub czasowego miejsca zamieszkania. Opuszczenie zaś stałego miejsca zamieszkania musi mieć charakter dobrowolny i trwały. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w przypadku wnioskodawcy, który wraz z żoną ma stałe miejsce zameldowania na terytorium R.P., a to w K., przy ul. [...] i nie zostali oni pozbawieni tego zameldowania decyzją administracyjną. Faktem jest, że wnioskodawca czasowo przebywa na terytorium [...] w związku z czasowym wykonywaniem pracy, jednak ponad wszelką wątpliwość - jak to zresztą oświadczył we wniosku, przebywa na terytorium RP w związku z sytuacją osobistą i rodzinną przez co najmniej 185 dni w roku.

Decyzją z dnia [...]r. SKO w K. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu wskazało, że działanie organu w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji różni się zasadniczo od postępowania zwykłego, bowiem organ orzekający ogranicza się w nim do poszukiwania jedynie uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W szczególności w tym trybie postępowania nadzwyczajnego organ orzekający nie rozstrzyga ponownie sprawy pod względem merytorycznym, jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, nie może zatem korygować wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujących inne nieprawidłowości. Odnosząc się do sformułowanego we wniosku zarzutu rażącego naruszenia prawa Kolegium uznało, że w kontrolowanym postępowaniu nie miało to miejsca, podkreślając iż nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Odnosząc się do meritum wniosku SKO powołało się na definicję "normalnego" miejsca pobytu zamieszczoną w art. 9 dyrektywy Rady W.E. z 1991 r. w sprawie praw jazdy, zgodnie z którą oznacza to miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo, ze względu na osobiste powiązania, które wskazują na istnienie ścisłych więzi między tą osobą a miejscem, w którym mieszka. Jednakże za miejsce normalnego zamieszkania osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce powiązań osobistych, i z tego względu przebywającej w różnych miejscach w dwu lub więcej Państwach Członkowskich, uważa się miejsce, z którym jest związana osobiście w ten sposób, że regularnie tam powraca. Ten ostatni warunek nie musi być spełniany, jeśli osoba mieszka w Państwie Członkowskim w celu wypełnienia zadania w określonym czasie. Z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. wynika, że przyczyną odmowy wydania H. K. prawa jazdy kat. [...] był fakt niespełnienia wymogu określonego w art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność tę organ ustalił w oparciu o stwierdzenie faktu wydania wnioskodawcy w dniu [...] r. [...] prawa jazdy oraz informacji, że jest on zameldowany w E. H. K. nie został jednocześnie wymeldowany z miejsca stałego pobytu w K., a toczące się w tej sprawie postępowanie zostało umorzone decyzją z dnia [...]r. w związku z dokonaniem przez niego zgłoszenia czasowego wyjazdu za granicę na pobyt czasowy do [...]r. Jednocześnie otrzymując [...] prawo jazdy H. K. musiał spełniać warunki wynikające z przepisów unijnych, a zatem nie spełniał wymogu przebywania na terytorium RP przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym. Jednocześnie Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem, że przepisy nie uzależniają wydania prawa jazdy do posiadania stałego lub czasowego miejsca zamieszkania, jednak oparcie części uzasadnienia na ustaleniach faktycznych dotyczących kwestii meldunkowych nie stanowiło w ocenie SKO rażącego naruszenia prawa.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. wskazał, że jego wniosek nie zmierzał do rozszerzenia materiału dowodowego sprawy ani też uzupełnienia ustaleń faktycznych, lecz w sposób czytelny wskazywał na naruszenie przez organ I instancji normy prawnej wynikającej z art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 7 dyrektywy Rady W.E. w sprawie praw jazdy. Ponownie wskazał, przytaczając tezę zawartą w wyroku WSA w Warszawie powołanym już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że kwestia stałego lub czasowego miejsca zamieszkania strony nie stanowi przesłanki uzależniającej wydanie prawa jazdy. Tym samym skoro wnioskodawca złożył oświadczenie, że przebywa na terytorium R.P. przez co najmniej 185 dni w związku ze swoimi potrzebami życiowymi i osobistymi to uczynił zadość wymogowi wynikającemu z normy prawa materialnego ( art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy). Tym samym organ bez tytułu prawnego rozszerzył przesłanki wynikające z tego przepisu przez konieczność wykazania stałego miejsca zamieszkania a zatem naruszył normę prawa materialnego przez żądanie spełnienia warunku nieznanego w ustawie. Dodatkowo uczynił to w sytuacji jasno sformułowanych przepisów, które nie wymagają żadnych dodatkowych wyjaśnień. Tym samym skoro organ czynił ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia w oparciu o inne niż ustawowe przesłanki to naruszył w sposób rażący przepisy prawa, a tym samym spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezrozumiały dla niego był także fragment uzasadnienia decyzji SKO ( str. 2 wers. 9 od dołu uzasadnienia).

Decyzją z dnia [...]r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przytoczoną w uzasadnieniu swojego poprzedniego rozstrzygnięcia. W szczególności powtórzyło, że zarówno art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym , jak i dyrektywy Rady W.E. w sprawie praw jazdy nie uzależniają uzyskania dokumentu prawa jazdy określonej kategorii od posiadania stałego lub czasowego miejsca zamieszkania, jednakże oparcie części uzasadnienia na ustaleniach faktycznych dotyczących kwestii meldunkowych nie stanowi w jego ocenie rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO wyjaśniło także ponownie, że nie miało możliwości weryfikacji prawidłowości decyzji odmawiającej wydania inicjatorowi postępowania prawa jazdy kat. [...] bez przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych mających na celu ustalenie, czy spełnia on przesłanki określone w przytoczonych przepisach. W konsekwencji ewentualne naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta K. nie może zostać zakwalifikowane jako rażące. Odnosząc się zaś do niezrozumiałego dla strony fragmentu uzasadnienia poprzedniej decyzji wskazało, ze nie odnosił się on do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, wada ta nie miała jednak wpływu na ważność poprzedniej decyzji Kolegium.

W skardze na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, zastępowany przez adwokata A. K., domagał się jego uchylenia, zarzucając iż zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 7 wskazanej wyżej dyrektywy Rady W.E. W uzasadnieniu skargi powołane zostały te same okoliczności jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. odmawiającej wydania skarżącemu prawa jazdy kat. [...]. Podkreślił także, że żadne przepisy prawa nie uzależniają wydania polskiego prawa jazdy od faktu posiadania prawa jazdy państwa trzeciego, a tym samym powołanie się przez Prezydenta Miasta na okoliczność posiadania przez niego prawa jazdy [...] nie mogło stanowić o niespełnieniu się warunku z art. 90 ust. 1 pkt. 5 Prawa o ruchu drogowym. Skarżący zakwestionował wreszcie stanowisko SKO, że w toku postępowania nieważnościowego nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego i poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Na poparcie swojego poglądu powołał się na tezę zamieszczona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r., IV Sa/Wa 1806/06, [w:] LEX nr 322283, w którym podkreślono, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia, wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów.

Treść decyzji można wówczas określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została wydana. Zdaniem strony skarżącej sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. nie wymagało prowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i odwołało się do argumentacji, jaką zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi w szczególności ponownie podkreśliło różnice zachodzące między zwykłym postępowaniem odwoławczym, a postępowaniem nieważnosciowym. Kolegium podniosło także, że tylko rażące, a więc nie każde naruszenie prawa, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a tylko w takim wypadku podlegała ona uchyleniu bądź stwierdzeniu jej nieważności.

Przystępując do analizy zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy zanalizować zarzut naruszenia przez SKO w K. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy skarga zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu winien podlegać zarzut naruszenia procedury administracyjnej, a w szczególności zgodności postępowania prowadzonego przez Kolegium z regulującymi przebieg postępowania nieważnościowego przepisami art. 156 – art. 159 k.p.a. Rozważając tę kwestię zauważyć przyjdzie, że skarżący domagał się weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania ostatecznej decyzji administracyjnej, od której nie wniósł odwołania. Okoliczność ta nie pozostaje bez znaczenia w sprawie znaczenie, gdyż organ wyższego stopnia postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mógł jedynie stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia winien odmówić stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. W szczególności organ ten dochodząc do przekonania, ze sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do końcowego rozstrzygnięcia nie mógł zmienić kwestionowanej decyzji nie mógł wydać decyzji, ani też, uchylając ją, orzec co do istoty sprawy. Zasadnie podnosi się w doktrynie, że w takich przypadkach organ nadzoru jest kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, nie zajmuje się zaś rozstrzyganiem o prawach lub obowiązkach stron (vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A.Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz. Warszawa 2007. Komentarz do art. 158 k.p.a.). Powyższe oznacza, że SKO, na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, nie było władne weryfikować ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że przepisy pozwalające na wzruszenie tego rodzaju rozstrzygnięć, w tym zwłaszcza przepisy o nieważności, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco, gdyż decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości oraz zgodności z prawem. Sankcja nieważności decyzji jest zaś sankcją tak poważną, iż jej zastosowanie wymaga bardzo wnikliwych rozważań na gruncie całokształtu materiału dowodowego i prawnego.

W kwestii zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego podniesionego w stosunku do decyzji odmawiającej wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii [...] wskazać należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu prawnego indywidualnych aktów prawnych, których treści nie da się pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2007 r., II OSK 1092/06 [w:] LEX nr 355449). Rozwijając ten pogląd należy dodać, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć bowiem eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., II OSK 1032/06 [w:] .LEX nr 368207). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc w szczególności, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów, a nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie (vide: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005r., OSK 1825/04, niepublik.). Biorąc pod uwagę poglądy oparte na orzecznictwie NSA zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że zarzutu rażącego naruszenia prawa nie można było postawić decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Z art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym wynika, że prawo jazdy otrzymuje osoba, która przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje od co najmniej sześciu miesięcy. Z treści tego przepisu nie wynika, jak zdaje się dowodzić pełnomocnik skarżącego, że organ winien poprzestać na odebraniu oświadczenia ubiegającego się o prawo jazdy o przebywaniu przez niego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym. Warunek ten podlega bowiem, podobnie jak pozostałe przesłanki uzyskania prawa jazdy wskazane w ustawie Prawo o ruchu drogowym, weryfikacji przez organ wydający prawo jazdy. W toku tej weryfikacji organ wydający prawa jazdy ustalił, że skarżący posiada [...] prawo jazdy wydane w dniu [...]r. przez [...] – [...] w E. W oparciu o to ustalenie organ ten uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym. Nie wchodząc w ocenę prawidłowości tego stanowiska wskazać jednak należy, że uzyskanie przez skarżącego [...] prawa jazdy było związane z jego przebywaniem na terytorium [...] przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym.

Niezrozumiały dla Sądu był z kolei zarzut rażącego naruszenia decyzją Prezydenta Miasta K. przepisu art. 7 dyrektywy 91/439/EWG w sprawie praw jazdy. Dyrektywy są bowiem specyficznymi aktami prawnymi Wspólnot Europejskich, nie mającymi odpowiednika w prawie wewnętrznym państw członkowskich. Są one mianowicie aktami prawnymi skierowanymi do państw członkowskich, a nie do ich organów, czy obywateli i w odróżnieniu od rozporządzeń wiążą tylko w zakresie wskazanych w nich celów (por. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, wyd. II, Zakamycze 2006 s. 60). Nota bene zauważyć też przyjdzie, że obok dyrektywy 91/439/EWG z dniem z dniem 19 stycznia 2007r. weszła w życie dyrektywa 2006/126 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Dz. U. U.E. nr 403, poz. 18).

Zdaniem Sądu myli się także skarżący stawiając zarzut błędnego powołania się przy wykładni art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym na fakt posiadania przez skarżącego niemieckiego prawa jazdy. Poza okolicznościami już wyżej wskazanymi zauważyć należy, że stosownie do art. 97 ust. 4 tej ustawy kierujący może posiadać tylko jedno ważne krajowe prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem. W świetle art. 94 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym osoba posiadająca krajowe prawo jazdy wydane zagranicą, która zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może zaś otrzymać polskie krajowe prawo jazdy po oddaniu zagranicznego prawa jazdy organowi wydającemu prawo jazdy. Zatem skoro skarżący posiadał ważne [...] krajowe prawo jazdy to warunkiem wydania mu polskiego krajowego prawa jazdy obejmującego dodatkowo kat. [...] był zwrot [...] prawa jazdy. Obowiązek taki wynikał wprost z art. 94 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Wreszcie zwrócić trzeba uwagę także na art. 90 ust. 5 lit a ustawy stanowiący, że dodatkowym warunkiem uzyskania prawa jazdy m.in. dla kategorii [...] - jest spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, określonych dla prawa jazdy kategorii [...]. Inaczej mówiąc dodatkowymi warunkami uzyskania prawa jazdy kategorii [...] jest wykazanie się niezależnie od przesłanek wskazanych w ust. 1 tego artykułu także odbyciem wymaganego szkolenia w zakresie kat. [...] oraz zdanie z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego wymaganego dla tej kategorii.

Zauważyć wreszcie trzeba, że przytoczony przepis art. 97 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym jest zgodny z postanowieniami wspomnianej już dyrektywy Rady nr 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r., a w szczególności z art. 7 ust. 5 tej dyrektywy stanowiącym, że żadna osoba nie może posiadać praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie. Analogiczne rozwiązania zawarte także zostały w art. 7 ust.5 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2006/126/WE stanowiącym, że jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).