Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 178/13 w sprawie ze skargi D.H. na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. D.H. wystąpił do Ministra Rozwoju Regionalnego o udostępnienie informacji publicznej terminarza spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego (kalendarz spotkań dzienny i długoterminowy), prowadzonego w postaci elektronicznej, za miesiąc luty 2013 r.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Biura Ministra Rozwoju Regionalnego poinformował skarżącego, że terminarz spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego (kalendarz spotkań dzienny i długoterminowy), prowadzony w postaci elektronicznej, nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest on narzędziem pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra Rozwoju Regionalnego. Umieszczanie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością się ono odbyło lub odbędzie. Nie jest zatem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) Nie przesadza o kierunku działań organu i nie jest wyrazem jego stanowiska. W związku z powyższym nie może zostać udostępniony w trybie przewidzianym przez ww. ustawę.

Następnie D.H. w dniu [...] marca 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze podniósł, że żądana informacja stanowi informację publiczną oraz wniósł o zobowiązanie Ministra Rozwoju Regionalnego do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie.

W dniu 6 sierpnia 2013 r. zgłoszenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie złożyło Stowarzyszenie S. Stowarzyszenie to zostało dopuszczone do udziału w sprawie postanowieniem WSA w Warszawie podjętym na posiedzeniu w dniu 20 sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 178/13, oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądanie skarżącego nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem WSA wskazany przez skarżącego terminarz spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego nie jest bowiem dokumentem urzędowym, gdyż nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego terminarz spotkań ministra jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym wspomagającym organizację i planowanie pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością się ono odbyło lub odbędzie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacja publiczna może dotyczyć jedynie strefy faktów. Skoro zatem elektroniczny terminarz (prowadzony przez sekretariat) będący jedynie sekretarskim narzędziem pomocniczym jest prowadzony w sposób niegwarantujący potwierdzenia zawartych w nim informacji (czy spotkanie odbyło się czy też nie), to – zdaniem tego WSA – nie odnosi się do sfery faktów, tj. stanu faktycznego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z dnia 28 marca 2013 r. udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na jego wniosek z dnia 19 marca 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie S., wnosząc o jego uchylenie i zmianę bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok naruszał cztery przepisy.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ze względu na niewskazanie przez WSA w Warszawie podstawy twierdzenia, iż brak cech dokumentu urzędowego wyłącza prawo do informacji publicznej.

Po drugie, art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez zastosowanie wykładni ograniczającej co do istoty prawo do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i prowadzącej do uznania, iż prawo do informacji publicznej upoważnia wyłącznie do uzyskiwania informacji publicznej w postaci dokumentu urzędowego.

Po trzecie, art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wyłączenie prawa do wiedzy o działalności organu władzy publicznej bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację, mającą wskazywać, że żądany terminarz powinien być udostępniony w trybie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Powtórzył argumentację wskazującą, że terminarz ma charakter narzędzia pomocniczego, biurowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo częściowo niepełnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Na wstępie godzi się zwrócić uwagę na nieporadne skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Przywołane bowiem przez skarżącego kasacyjnie przepisy prawa materialnego (konstytucyjne i prawa międzynarodowego) nie stanowiły zasadniczej podstawy orzekania w sprawie, choć powinny były być uwzględnione tak przez organy, jak i sąd administracyjny. Kierując się jednak zasadą falsa demonstratio non nocet, oraz uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny ustalił intencję skarżącego kasacyjnie w sprawie na podstawie całokształtu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, istota sprawy sprowadza się do kwestii tego, czy terminarz spotkań ministra stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuznanie terminarza za informację publiczną stanowiło bowiem zawężającą interpretację naruszającą przywołane w skardze kasacyjnej przepisy konstytucji i Konwencji.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa zaś katalog informacji publicznej, która w szczególności podlega upublicznieniu. Art. 6 ust. 2 tej ustawy stwierdza z kolei, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym. Nie odpowiada bowiem definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie stanowi ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Słusznie jednak skarżący kasacyjnie podnosi, że informacja publiczna nie ogranicza się tylko do dostępności dokumentu urzędowego, a zatem udostępnienie terminarza powinno być przeanalizowane także w tym w zakresie, w jakim może stanowić informację publiczną niebędącą dokumentem urzędowym. Brak pogłębionych rozważań w tym przedmiocie nie może być jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie tu orzekającym, w świetle art. 184 p.p.s.a., podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż ten odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, terminarz (kalendarz) spotkań nie jest in se informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122), rozumiana jest ona "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tę definicję wpisuje się analizowany terminarz, albowiem stanowi on przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co – w świetle uzasadnienia cyt. wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Skoro zatem zakresem wniosku D.H. z dnia [...] marca 2013 r. objęty był terminarz spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego za miesiąc luty 2013 r., a zatem przedmiot niebędący informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to trafnie organy i sąd administracyjny odmówiły uznania go za podlegający udostępnieniu w trybie tej ustawy.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że należy odróżniać informację publiczną od nośnika tej informacji (zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 23-24). Nie można wobec tego wykluczyć, że terminarz (kalendarz) ministra będzie stanowił narzędzie do sformułowania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący precyzyjnie wskazanych informacji (np. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "a" cz pkt 3 lit. "f" u.d.i.p.), mogących znajdować się w rzeczonym terminarzu (kalendarzu) bądź na jego podstawie wywiedzionych. W analizowanej sprawie wniosek z dnia [...] marca 2013 r. informacji tych jednak nie dotyczył. Żądanie zatem odnosiło się co najwyżej do potencjalnego nośnika informacji publicznych, nie zaś – do konkretnej informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.