Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. przyznaje adwokat A. G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A 16/2 kwotę 585,60 (pięćset osiemdziesiąt pięć 60/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat A. G. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

III SA/Łd 17/07

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006r. J. L. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okresy: 01.09.2005r. – 28.02.2006r. (dec. Nr [...] z dnia[...]) i 01.03.2006r. – 31.08.2006r. (dec. Nr [...] z dnia[...]). Powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. w sprawie o sygn. P 4/05 oraz art. 190 § 4 Konstytucji i art. 145a, 146, 147 i 148 k.p.a.

W dniu [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 145a k.p.a. i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591) oraz orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. P/4/05 ogłoszonym 18 maja 2006r. (Dz. U. Nr 84 poz. 587), wydał decyzje o numerach: [...] i[...], w których odmówił wznowienia postępowania, w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł.: z dnia [...] Nr [...] i z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145a § 2 k.p.a., który stanowi, że skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W odwołaniu od powyższych decyzji J. L. wskazała, iż nie mogła w ciągu miesiąca złożyć odwołania w celu ponownego przeliczenia dodatku mieszkaniowego bowiem nie miała dostępu do informacji na temat orzeczenia Trybunału z dnia 9 maja 2006r. O możliwości złożenia wniosku o przeliczenie dodatku mieszkaniowego dowiedziała się z telewizji - z programu wyemitowanego w dniu 22 sierpnia 2006r. o godz. 18 w programie [...] Wiadomości Dnia i dlatego złożyła swój wniosek w dniu 25 sierpnia 2006r. Podniosła, iż czuje się oszukana postępowaniem urzędników, którzy nie przyczynili się w żaden sposób do upowszechnienia informacji na ten temat. J. L. nadmieniła także, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i nie stać jej na kupowanie gazet czy Dzienników Ustaw. Poprosiła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o wznowienie postępowania, bo nie może ponosić konsekwencji zaniedbania obowiązków przez pracowników Urzędu Miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzjami z dnia [...] o numerach: [...] i [...] utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent Miasta Ł. prawidłowo przyjął, iż wniosek J. L. został złożony po terminie określonym w art. 145a § 2 k.p.a. Orzeczenie Trybunału w sprawie o sygnaturze akt P 4/05 opublikowane zostało w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006r. i zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji z tym dniem weszło w życie. Z uwagi na powyższe, organ podniósł, iż w niniejszej sprawie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowań upłynął z miesięcznym terminem liczonym od dnia 18 maja 2006r. Ponadto, Kolegium wskazało, iż terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami zawitymi, co oznacza, że ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, a w tym przypadku uniemożliwia wznowienie postępowania. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy strona nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu.

J. L. wniosła w dniu 11 grudnia 2006r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Podniosła, iż organ naruszył art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób nie uwzględniający interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, tj. poprzez pominięcie w treści skargi o wznowienie postępowania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tejże skargi. Wskazała, iż we wniosku uprawdopodobnione zostało, iż skarżąca uchybiła terminowi nie z własnej winy, a zatem organ winien był rozpatrzyć najpierw jej wniosek o przywrócenie terminu. J. L. poprosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o przyznanie prawa pomocy

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie i podtrzymało argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Podniosło, iż instytucja procesowa, jaką jest wznowienie postępowania, jako instytucja oparta na zasadzie skargowości, uruchamiana jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Organ nie może domniemywać, iż strona przez użycie takich czy innych słów w treści jednego pisma procesowego (wniosku o wznowienie czy odwołania) miała na myśli także wniosek o przywrócenie terminu. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż strona nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania, a terminów procesowych nie można przywracać z urzędu.

Postanowieniami z dnia 17 stycznia 2007r. w sprawach o sygnaturze akt III SA/Łd 17/07 i III SA/Łd 18/07 Sąd przyznał J. L. prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego przez ustanowienie adwokata.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt III SA/Łd 17/07, sprawy ze skarg J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – sprawy o sygn. akt od III SA/Łd 17/07 i III SA/Łd 18/07.

W dniu 8 maja 2007r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika strony skarżącej, w którym zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9 i art. 58 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu przez organ II instancji faktu odstąpienia przez organ I instancji od pouczenia skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz pominięcie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zawartego w treści odwołań od decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 kpa. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony.

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przyjmując, że pismo skarżącej z dnia 9 października 2006 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowań w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącej nie była bowiem tak jednoznaczna jak uznało Kolegium. W piśmie tym strona wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowań w sprawach dodatku mieszkaniowego – brak dostępu do informacji o orzeczeniu Trybunału, opieka nad chorym synem, ciężka sytuacja materialna nie pozwalająca na zakup gazet i Dzienników Ustaw. Tak więc zachodzą wątpliwości, czy pismo skarżącej z dnia 9 października 2006 r., choć zatytułowane "odwołanie", nie stanowiło w swej istocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a kpa.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowań z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu. Jednakże odmowa wznowienia postępowania, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa.

Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, jeżeli strona nie złoży stosownej prośby w tym względzie jednak, jeżeli treść pisma wnoszonego przez stronę przywołuje okoliczności mające uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu ustawowego terminu, obowiązkiem organu jest wyjaśnić jakie są rzeczywiste intencje autora podania. Bez dokonania ustaleń, pozwalających jednoznacznie stwierdzić rodzaj i charakter pisma wnoszonego przez stronę, nie możliwa jest również ocena przesłanek podnoszonych w celu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Skoro na podstawie pisma skarżącej nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a zachodziły przesłanki by sądzić, iż domaga się on przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to rzeczą organu administracji publicznej było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania.

W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 (nie publikowany), Sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.

W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 kpa. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".

Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda, by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.

W świetle powyższych rozważań obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącej jest złożenie odwołań od decyzji organu I instancji odmawiających wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do ich wniesienia, czy też może J. L. wniosła o przywrócenie terminu, skoro nie kwestionuje faktu, iż wniosek o wznowienie postępowań złożyła po terminie określonym w art. 145a kpa i podnosi argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, treść pisma skarżącej z dnia 9 października 2006r., rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. obowiązek rozważenia, czy pismo stanowiło odwołanie od decyzji organu I instancji, czy też może wniosek o przywrócenie terminu. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W wyroku z dnia 12 października 1987 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 334/87 (nie publikowany), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Uchylenie decyzji powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy skarżącego zostaną skrupulatnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim prawnych.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane, jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia, co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.

W wyroku z dnia 12 stycznia 1994r. w sprawie SA/Łd 15/93 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego po upływie terminu, to jednak w szczególnych wypadkach, ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy te – stosownie do zasady zawartej w art. 9 kpa – powinny o tej możliwości pouczyć stronę (Prok. I Prawo nr 2 z 1995r. str.55). Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 9 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzje niekorzystne dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowane, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego odwołania, intencją strony było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowań. Tym samym organ naruszył przepisy art. 7, 8, 9 i 10 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez J. L. pisma z dnia 9 października 2006 r. i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcia mając na uwadze, że w sytuacji gdy intencją strony jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to istnieje konieczność rozpoznania tego wniosku w pierwszej kolejności

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone decyzje.

O wynagrodzeniu adwokata, przyznanego skarżącej z urzędu, Sąd orzekł stosownie do art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).