Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi R.K., T.K., J.Z. i M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

Po rozpoznaniu wniosku R.K., T.K., J.Z. oraz M.C. – wspólników spółki cywilnej "E", Burmistrz Miasta i Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., powołując się na przepis art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), ustalił na rzecz wnioskodawców warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę do trzech elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 7,5 MW z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie dz. nr [...] i dz. nr [...]. Granice terenu objętego decyzją, w tym teren objęty wnioskiem wraz z obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, przedstawiono na kopii map ewidencyjnych w skali 1:5000 i 1:1000, stanowiących załącznik graficzny do powyższej decyzji.

Burmistrz Miasta i Gminy ustalił w decyzji m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2), w tym warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (ppkt 2.1.), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (ppkt 2.2), w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (ppkt 2.3), ochrony interesu osób trzecich (ppkt 2.4), a także ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (ppkt 2.5). Nadto organ dokonał analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru (pkt 4).

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, iż w związku z wnioskiem wspólników spółki cywilnej "E" z dnia [...] lipca 2008r. organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia pod nazwą: budowa do trzech elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 7,5 MW z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] oraz działki nr [...]. Zgodnie z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizacja inwestycji będącej przedmiotem wniosku wymagała wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego względu, stosownie do art. 53 ust. 1 tej ustawy poinformowano społeczeństwo o złożonym wniosku. Stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 1 pkt 4 opracowanie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów tj. mgr inż. T.R. (członkowi Okręgowej Izby Urbanistów - nr członkowski [...]).

Burmistrz Miasta i Gminy wskazał dalej, że projektowana inwestycja została uzgodniona pozytywnie w zakresie melioracji i urządzeń wodnych z Dyrektorem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2009r.), ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2008r.), z Marszałkiem Województwa w zakresie zadań samorządowych województwa (postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2008r.), z Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem S.A. w zakresie przebiegu sieci gazowych (pismo nr [...] z dnia [...] października 2008r.), z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie stanowisk archeologicznych (decyzja nr [...] z dnia [...] października 2008r.), a także z Wojewodą w zakresie zadań rządowych (postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r.).

Działając na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Burmistrz powiadomił wnioskodawcę oraz strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami oraz o możliwości zgłoszenia żądań.

W przewidzianym terminie Starosta poinformował organ I instancji, iż w aktach sprawy brak jest uzgodnienia ze Starostą zgodnie z wymogami określonymi w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Starosta stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego. W ocenie Starosty zamknięty katalog celów publicznych wymieniony w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie przewiduje budowy urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej jako inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy - co znalazło wyraz z uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - brak było podstaw do uzgodnienia powyższej inwestycji ze Starostą w zakresie zadań samorządowych, gdyż teren na którym ma być realizowane przedsięwzięcie nie był ujęty w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. wniósł Starosta. Odwołujący się stwierdził, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisu art. 2 pkt 5 i art. 4, bowiem przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowych (służących do wytwarzania energii elektrycznej, a nie do jej przesyłania) nie jest inwestycją celu publicznego. Zamknięty katalog celów publicznych wymieniony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje budowy urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej jako celu publicznego. W złożonym odwołaniu Starosta zwrócił się o stwierdzenie nieważności objętej odwołaniem decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009r., działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Burmistrzowi Miasta i Gminy do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności Kolegium podniosło, iż Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu sprawę rozpoznano w trybie art. 138 kpa.

Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy

czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o przedmiotowej lokalizacji, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych

inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy). Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest uregulowane w przepisach art. 50-

58 ustawy, natomiast ustalenie warunków zabudowy uregulowane jest w art. 59-67 i posiłkowo w art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy. Z

treści przepisów jednoznacznie wynika, że są to dwa odrębne postępowania administracyjne, inicjowane stosownym wnioskiem inwestora.

W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył wniosek kwalifikując swoje

przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego. Decyzja ustalająca lokalizację

inwestycji celu publicznego dotyczy - stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tylko inwestycji, które realizują cele publiczne enumeratywnie określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, co oznacza, że celem publicznym może być tylko cel określony w przepisie art. 6 pkt 1-9, bądź - stosownie do art. 6 pkt 10 - cel określony w innej ustawie jako publiczny.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żaden z przepisów nie określa wprost elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy rozważył zasadność kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o treść art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określający, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowanie powyższego

zapisu w niniejszej sprawie pozwala przyjąć, iż obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą tj. niezbędnością do korzystania (wyrok z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 548/07).

Organ odwoławczy uznał, że elektrownia wiatrowa nie jest niezbędna do korzystania z elektroenergetycznych sieci przesyłowych. W sensie technicznym tego rodzaju sieci funkcjonują bowiem niezależnie od takiej elektrowni. Z tego względu, w ocenie Kolegium, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy zapadła w niewyjaśnionych okolicznościach sprawy co do spełnienia ustawowych przesłanek pozwalających zakwalifikować wnioskowane przedsięwzięcie do inwestycji celu publicznego.

Kolegium wskazało, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 kpa do zmiany wniosku. W razie odmowy zmiany kwalifikacji wniosku, kierując się ww. oceną, Burmistrz Miasta i Gminy winien wydać decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji celu publicznego przedmiotowej inwestycji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. pismem z dnia [...] grudnia 2009r. złożyli reprezentowani przez adw. T.F. wspólnicy spółki cywilnej "E" – R.K., T.K., J.Z. oraz M.C.. Skarżący zarzucili wskazanej decyzji naruszenie prawa procesowego tj. art. 28 kpa - poprzez przyjęcie, że Starosta jest stroną w niniejszym postępowaniu i ma legitymację czynną do wniesienia odwołania oraz art. 138 w zw. z art. 156 kpa - poprzez zakwalifikowanie wniosku Starosty jako odwołania, podczas gdy ze względu na brak przymiotu strony, nie mógł on być traktowany, ani jako odwołanie, ani jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Nadto strona skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 5 i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r. - poprzez przyjęcie, że inwestycja polegająca na lokalizacji elektrowni wiatrowej (źródła energii odnawialnej) nie stanowi inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Starosta nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, czego nie zmienia okoliczność, że w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego był zawiadamiany o wszystkich czynnościach. Stosownie bowiem do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego, zaś przepisy prawa materialnego nie przewidują uczestnictwa Starosty w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta mógł wnioskować o rozważenie wszczęcia przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, nie mógł natomiast zainicjować postępowania odwoławczego.

Nadto podniesiono w skardze, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni art. 2 pkt 5 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważenie kwestii zastosowania przepisów o lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w oparciu o literalne brzmienie tychże przepisów doprowadziło do nieprawidłowej konkluzji, że taka inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego,

skoro ustawodawca nie wymienił wprost budowy elektrowni wiatrowych. Dokonana przez organ wykładnia jest niedopuszczalna w świetle okoliczności, że Polska jako członek Unii Europejskiej jest zobligowana do promowania odnawialnych źródeł energii oraz zwiększenia ich udziału w całkowitej produkcji energii. Stąd też konieczność nie tylko językowej, ale również celowościowej i systemowej wykładni obowiązujących przepisów.

Zarzucono także organowi, iż nie rozważył możliwości zastosowania w sprawie innych regulacji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem po wejściu w życie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L nr 140 s. 16), nie powinno budzić wątpliwości, że inwestycja polegająca na lokalizacji elektrowni wiatrowych, stanowi inwestycję celu publicznego na podstawie art. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Zgodnie bowiem z pkt 1 preambuły ww. dyrektywy, kontrola zużycia energii w Europie oraz zwiększone stosowanie energii ze źródeł odnawialnych wraz z oszczędnością energii i zwiększoną efektywnością energetyczną stanowią istotne elementy pakietu środków koniecznych do redukcji emisji gazów cieplarnianych i spełnienia postanowień Protokołu z Kioto do Ramowej Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, a także do wywiązania się z innych wspólnotowych i międzynarodowych zobowiązań w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych, wykraczających poza rok 2012. Strona skarżąca przywołała także brzmienie pkt 42 preambuły dyrektywy stanowiącego, że z uwagi na korzyści płynące z szybkiego zastosowania energii ze źródeł odnawialnych oraz z uwagi na jej zrównoważony charakter i korzystny wpływ na środowisko państwa członkowskie,

stosując przepisy administracyjne, planując struktury i przepisy prawne dotyczące przyznawania pozwoleń na instalacje w odniesieniu do kontroli i redukcji zanieczyszczeń

z zakładów przemysłowych, walki z zanieczyszczeniem powietrza oraz zapobiegania przedostawaniu się niebezpiecznych substancji do środowiska lub minimalizacji tego procesu, powinny uwzględnić wkład odnawialnych źródeł energii w realizacje celów związanych z ochroną środowiska i zmianami klimatycznymi, zwłaszcza w porównaniu z instalacjami wytwarzającymi energię ze źródeł nieodnawialnych. Ponadto, zgodnie z pkt 44, należy zagwarantować spójność między celami niniejszej dyrektywy oraz innym prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony środowiska. W szczególności w trakcie procedur oceny, planowania lub koncesjonowania instalacji wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, państwa członkowskie powinny uwzględniać całość prawodawstwa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska, a także udział odnawialnych źródeł energii w spełnianiu celów dotyczących środowiska i zmiany klimatu, zwłaszcza w porównaniu z instalacjami wytwarzającymi energię ze źródeł nieodnawialnych.

Zdaniem autora skargi w świetle powyższych zapisów dyrektywy, instalacje służące wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł, stanowią urządzenia służące ochronie środowiska, o których mowa w art. 6 pkt 4 ustawy. Dodał również, że katalog celów wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zamknięty, gdyż

w pkt 10 tego przepisu jako cel publiczny wskazuje się "inne cele, wymienione w ustawach". Taką ustawą, zdaniem pełnomocnika skarżących, może być ustawa Prawo energetyczne. Wprowadza ona szereg rozwiązań legislacyjnych, mających na celu wsparcie wykorzystania odnawialnych źródeł ze względu właśnie na cel publiczny.

Pełnomocnik skarżących podniósł także, iż zarówno sądy administracyjne (por.

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Sz 294/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2008r., sygn. akt II SA/Ke 343/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2009, sygn. akt II SA/Łd 824/08), jak i organy tj. Minister Infrastruktury oraz Minister Budownictwa (pismo nr [...] z dnia [...] lutego 2008r., pismo nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz pismo nr [...] z dnia [...] lutego 2007r.) wypowiadały się za możliwością uznania elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego Starosta - jako właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działkami na której realizowana będzie inwestycja - posiadał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał także, iż na ocenę wydanej decyzji nie ma wpływu przywołana przez pełnomocnika strony skarżącej, nie pozostająca w związku z meritum sprawy, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uznać należało, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do uchybień przepisów proceduralnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności nie sposób zgodzić się ze sformułowanym w skardze zarzutem braku po stronie Starosty przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę do trzech elektrowni wiatrowych na terenie położonej w gminie działki nr [...] oraz działek nr [...].

Odnosząc się do sposobu ustalenia przez Burmistrza Miasta i Gminy kręgu podmiotów posiadających przymiot strony postępowania wskazać należy, iż w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalenie stron następuje - tak jak w innych sprawach - na podstawie kryteriów przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), który ów przymiot przyznaje każdemu, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny i obowiązek.

Podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Gd 536/05), jak i w piśmiennictwie (Planowanie i zagospodarowania przestrzenne – komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 415), iż w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego interes prawny - rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa - będzie przysługiwał także uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja. Przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy do wnioskodawcy, który winien go zaznaczyć na stosownej mapie. Określenie to podlega weryfikacji organu.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca, a za nim Burmistrz Miasta i Gminy przewidział, iż planowana inwestycja (poza działkami stanowiącymi teren inwestycji) zakresem swojego oddziaływania obejmować miałaby działki nr [...], działki nr [...] oraz działkę nr [...]. Stąd stronami postępowania organ I instancji słusznie uczynił uprawnionych w stosunku do wskazanych nieruchomości, na które rozciąga się faktyczny wpływ planowanej inwestycji.

W tym miejscu wskazać trzeba, iż z nadesłanego na wezwanie Sądu wypisu z rejestru gruntu, dotyczącego leżącej w granicach oddziaływania inwestycji działki nr [...] wynika, iż stanowi ona własność Skarbu Państwa.

Co prawda Kolegium nieprawidłowo w odpowiedzi na skargę określiło Starostę jako właściciela wskazanej powyżej działki, to jednak mieć trzeba na uwadze dyspozycję art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), na mocy którego organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie Starosta, reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, w odniesieniu do nieruchomości objętej zakresem oddziaływania planowanej przez wspólników spółki cywilnej "E" inwestycji winien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa, a tym samym przysługiwały mu – jako reprezentantowi Skarbu Państwa, zobowiązanemu do ochrony interesu Skarbu Państwa

– uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Słusznie zatem organ II instancji dokonał merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez Starostę odwołania.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo również zakwalifikowało zatytułowane "odwołanie" pismo Starosty z dnia [...] sierpnia 2009r. jako odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., niezależnie od sformułowanego w nim wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

Podzielić należy w tej mierze pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1996r. (III ARN 14/96), zgodnie z którym jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. Pogląd ten uznany został również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co znalazło swoje odzwierciedlenie m.in. w wyroku z dnia 19 grudnia 2000r. (sygn. akt I SA 1851/00), zgodnie z którym wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" winno zostać rozpatrzone jako odwołanie. Stanowisko judykatury jest w tym zakresie jednolite.

Odnosząc się do dokonanej przez organ odwoławczy kwalifikacji planowanej inwestycji podnieść należy, iż obecnie nie budzi już wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że na gruncie obowiązującego porządku prawnego inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za ugruntowanym orzecznictwem wskazać trzeba, że przedstawiony w przepisie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami katalog celów publicznych ma charakter konkretny i zamknięty w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1 - 9 ustawy, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w art. 6. Zatem w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym. Ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) lub też innej ustawy, nie kwalifikuje elektrowni, w tym elektrowni wiatrowej, jako celu publicznego. Obecnie, stosownie do art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"). Sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na przedmiotową niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do

sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc

art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 548/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt II SA/Łd 45/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października

2009r., sygn. akt II SA/Bd 533/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2009r.,

sygn. akt II SA/Po 933/08).

Wskazać dalej należy, iż zasadność żądania, aby budowę elektrowni wiatrowych uznać za budowę inwestycji celu publicznego strona skarżąca wywodzi również z brzmienia art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego inwestycją taką jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Rozważając zaproponowaną przez stronę skarżącą koncepcję zakwalifikowania elektrowni wiatrowej jako obiektu służącego ochronie środowiska wziąć pod rozwagę należy, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Fakt, że proces wytwarzania tej energii odbywa się przy

zastosowaniu odnawialnych źródeł energii, a więc technologii przyjaznej środowisku nie może implikować uznania elektrowni wiatrowej ze obiekt służący ochronie środowiska. Ponadto należy mieć na względzie, iż wspólnicy spółki cywilnej "E" podejmując działania w celu realizacji inwestycji, nie kierują się zamiarem ochrony środowiska, ale konkretnym celem ekonomicznym.

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja zawarta w skardze dotycząca między innymi rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.Urz. UE L nr 140 s. 16). Należy mieć na względzie, iż z charakteru dyrektywy jako aktu prawa wspólnotowego wynika, iż jej przepisy wymagają

implementacji do krajowych systemów prawnych. Zgodnie z art. 27 tejże dyrektywy jej transpozycja do krajowego porządku prawnego winna nastąpić do dnia 5 grudnia 2010r.

W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, do czasu aż nie upłynie okres wskazany dla państw członkowskich do inkorporowania postanowień dyrektywy do ich prawa wewnętrznego, dyrektywa nie może skutkować bezpośrednio; skutek taki powstaje wraz z upływem wskazanego okresu, jeśli państwo nie wywiązało się ze zobowiązania (sprawa Publico Minister v. Tullio Ratti, wyrok z dnia 5 kwietnia 1978r., 148/78, ECR 1629, cyt. za W.Czapliński, R.Ostriansky, P.Saganek, A.Wyrozumska,

Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, t. I, wyd. 2, Wydawnictwo Naukowe "Scholar", Warszawa 2001, s. 159). Z orzecznictwa Trybunał Sprawiedliwości wynika, że dyrektywa do czasu upływu terminu do jej wykonania nie wiąże państwa i jest aktem zawierającym przepisy warunkowe, a zatem nie jest zdolna wywołać w tym okresie

skutku bezpośredniego (D.Kornobis-Romanowska (red.) Stosowanie prawa wspólnotowego w prawie wewnętrznym z uwzględnieniem prawa polskiego, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004, s. 72 za A. Wróbel (red.), Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich, Zakamycze, Kraków 2002, s. 129). W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, iż bezpośrednia skuteczność dyrektyw wymaga upływu terminu

implementacji oraz spełnienia przesłanek bezpośredniej skuteczności, jakich wymaga się od każdej normy prawa wspólnotowego (A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 15).

Także w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych podnosi się, że możliwość bezpośredniego stosowania dyrektyw istnieje tylko w dwóch przypadkach tj., gdy dane państwo członkowskie nie dokonało implementacji postanowień dyrektyw do przepisów prawa krajowego w określonym terminie, albo gdy dane państwo członkowskie wprowadziło postanowienia wynikające z dyrektyw do przepisów prawa krajowego w sposób błędny (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007r., sygn. akt I FSK 1356/06, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Lublinie I SA/Lu 752/08 z dnia 28 kwietnia 2009r.,

w Poznaniu z dnia 6 marca 2009r., sygn. akt I SA/Po 1322/08, w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2009r., sygn. akt I SA/Kr 441/09).

Na dokonaną przez Sąd w przedmiotowej sprawie ocenę nie mogą mieć również wpływu przywołane przez autora skargi orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, w których - wbrew twierdzeniom skargi - sądy nie "wypowiadały się za możliwością uznania elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego". Przedmiotem rozpoznawanych spraw były rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Łd 824/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Sz 294/07) oraz decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 października 2008r., sygn. akt II SA/Ke 343/08). Co więcej w uzasadnieniu do ostatniego z przywołanych orzeczeń Sąd również stanął na stanowisku, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, dla

której lokalizację ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Także powołane w skardze pisma Ministra Infrastruktury oraz Ministra Budownictwa nie stanowią źródeł prawa i nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie mogło również przemawiać zawarte w jej uzasadnieniu błędne wskazanie organu odwoławczego dotyczące konieczności

wezwania wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego

do zmiany wniosku. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niewątpliwie brak jest podstaw, by cytowany przepis, nakładający na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych podania, miał zastosowanie do wniosku R.K., T.K., J.Z. oraz M.C. z dnia [...] sierpnia 2008r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podnieść trzeba, iż w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, a więc, gdy wybór przez inwestora rodzaju decyzji, której wydania żąda, a tym samym i trybu postępowania, jest wyborem świadomym, organ administracji publicznej jest zobowiązany do rozpoznania wniosku zgodnie z żądaniem inwestora. Jedynie w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. W takim przypadku, powinnością organu prowadzącego postępowanie byłoby, przy uwzględnieniu art. 7-9 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwanie do usunięcia występujących zdaniem organu nieścisłości w sformułowaniu żądania, z podaniem informacji o przyczynach prezentowanej oceny wniosku w świetle obowiązującego prawa i pouczeniem o konsekwencjach takiego stanu rzeczy, mających wpływ na sposób załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt II GSK 510/08 oraz z dnia 3 marca 2009r., sygn. akt II OSK 272/08).

Jednakże, w ocenie tutejszego Sądu, zakwestionowane wskazanie organu odwoławczego pozostaje bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.