Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 164/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie wniosku z dnia 22 marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

I OSK 752/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie wniosku z dnia 22 marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 22 marca 2011 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. o pilne wydanie odpisów pełnej korespondencji urzędowej prowadzonej ze Starostą W. w sprawie ustaleń co do statusu i kategorii niektórych dróg publicznych w gminie K., na które to ustalenia powołuje się Wójt w korespondencji kierowanej do skarżącego i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy K. przekazał wnioskodawcy kopie następujących pism:

– pisma Zarządu Powiatu W. z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie wyrażenia opinii o przebiegu dróg powiatowych,

– pisma Rady Powiatu W. z dnia 1 października 2009 r. w sprawie wycofania skargi na uchwałę nr [...] w związku z jej uchyleniem,

– pisma Wójta Gminy K. z dnia 19 października 2009 r. w sprawie zaopiniowania przebiegu istniejących dróg powiatowych na terenie Gminy K.,

– pisma Zarządu Powiatu W. z dnia 12 października 2009 r. w sprawie wyrażenia opinii o przebiegu dróg powiatowych,

– pisma Zarządu Powiatu W. z dnia 9 dnia listopada 2009 r. w sprawie wyrażenia opinii o przebiegu dróg powiatowych.

Skarżący uznając, że organ nie wydał w pełni żądanej informacji publicznej, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wójta Gminy K., wnosząc o zobowiązanie go do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskował o wydanie odpisów pełnej korespondencji urzędowej, a otrzymał kopie pięciu pism, lecz bez istotnych załączników. W szczególności nie otrzymał załączników do pism z dnia 30 lipca

2009 r. i z dnia 19 października 2009 r. Nadto wskazał, że organ nie załączył pełnej korespondencji związanej ze sprawą sądową toczącą się przed WSA w Warszawie.

W związku z powyższą skargą organ wystosował do skarżącego pismo informujące, że otrzymał pełną korespondencję, gdyż organ ponad korespondencję ze Starostą W., o którą wnioskował skarżący, przekazał także korespondencję kierowaną przez organy Powiatu W. Odnośnie załączników do pisma z dnia 30 lipca 2009 r. organ podał, że pismo to wykraczało poza zakres żądań skarżącego, pochodzi bowiem od Powiatu W., a załączniki w nim wymienione nie mają charakteru dokumentów, gdyż nie są oznaczone i podpisane. Omawiając załączniki wskazane w piśmie z dnia 19 października 2009 r., organ zwrócił uwagę, że załączniki te zostały określone jako robocze, tj. niemające charakteru dokumentu, który może być rozpowszechniony i stanowiły materiał poglądowy. Obecnie nie są one w posiadaniu organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie, powołując się na udzieloną skarżącemu informację zawartą w piśmie z dnia 19 kwietnia 2011 r.

Na rozprawie 5 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że skarżący otrzymał załączniki do pisma z dnia 30 lipca 2009 r.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Sąd wyjaśnił, że pod pojęciem informacji publicznej ustawodawca rozumie każdą informację o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe aspekty Sąd I instancji przyjął, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, kierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zaś żądana przez skarżącego informacja, tj. korespondencja urzędowa prowadzona przez organ ze Starostą W. ma charakter informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił przy tym, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja taka fizycznie istnieje.

Oddalając skargę Sąd uznał, że na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy K. nie pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r., zachowując wyznaczony art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin do załatwienia sprawy, przekazał kopie dokumentów składających się na żądaną korespondencję, które zostały doręczone skarżącemu. Jak podał organ, jest to pełna korespondencja dotycząca statusu i kategorii niektórych dróg publicznych w gminie K., a Sąd nie jest uprawniony do ewentualnego sprawdzenia, czy udzielona odpowiedź jest zgodna z prawdą czy też nie (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2009 r., I OSK 531/09).

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż we wniosku z dnia 22 marca 2011 r. skarżący wnosił o wydanie odpisów korespondencji, w sprawie ustaleń co do statusu i kategorii określonych dróg, nie żądał natomiast korespondencji urzędowej związanej ze sprawą sądową o sygn. akt VII SA/Wa 1030/09, która toczy się przed WSA w Warszawie. W sytuacji zatem, gdy organ twierdzi, że przekazał skarżącemu całą korespondencję, a skarżący nie precyzuje, o jakie jeszcze dokumenty przedstawiona informacja powinna być uzupełniona, nie można podzielić stanowiska, że skarżący nie uzyskał całości żądanej informacji, a organ pozostaje w bezczynności.

Odnosząc się do kwestii załączników do pisma z dnia 19 października 2009 r. Sąd stwierdził, że – jak wynika z oświadczenia organu, a także z określenia charakteru tych załączników w samym piśmie jako robocze – nie mają one charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie tej ustawy. Niezależnie od powyższego organ załączników tych nie posiada, gdyż zostały one dołączone do pisma skierowanego do Zarządu Powiatu W. Tymczasem z przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 będące w posiadaniu takich informacji. Posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką występuje zainteresowany. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił skarżącemu, że załączniki nie mają charakteru dokumentu, który może być rozpowszechniony, a nadto nie są w jego posiadaniu, Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do zobowiązania Wójta Gminy K. do udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów, iż organ wydał kopie pism, a nie – zgodnie z wnioskiem – ich odpisy, Sąd wskazał, że istotą postępowania o udzielenie informacji publicznej jest przekazanie zainteresowanemu informacji w żądanej przez niego sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje, by realizacja żądań wnioskodawcy mogła nastąpić także poprzez udostępnienie odpisów dokumentów. Z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy wprost wynika, że udostępnia się tylko kopie dokumentów, ewentualnie wydruk informacji publicznej, możliwe i dopuszczalne jest też przesłanie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej albo przeniesienie jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji (por. orzeczenie WSA w Warszawie z 27 lipca 2011r., II SAB/Wa 167/11). Skoro zaś skarżący otrzymał kserokopię żądanej korespondencji, to nie może stawiać zarzutu, że organ jest w bezczynności.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, że dokumentacja wytworzona przez Wójta Gminy K., dołączona w formie załączników ("robocze załączniki") do pisma Wójta Gminy K. z dnia 19 października 2009 r., skierowanego do Zarządu Powiatu W. w sprawie zaopiniowania przebiegu istniejących dróg powiatowych na terenie Gminy K. nie stanowi dokumentacji podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i przez przyjęcie, że organ nie jest w posiadaniu tychże załączników w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy;

b) art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że odnośnie sposobu i formy udostępnienia informacji, o którą skarżący wystąpił we wniosku z dnia 22 marca 2009 r. ma jedynie zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy;

2) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niezastosowanie przez Sąd I instancji dyrektyw określonych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że skoro wnioskodawca nie precyzuje, jakie dokumenty powinny zostać przedstawione, nie można uznać, że nie uzyskał on w całości żądanej informacji. Z akt sprawy nie wynika bowiem, iż Wójt złożył stosowne oświadczenie, że przekazał skarżącemu całą korespondencję dotyczącą jego wniosku z dnia 22 marca 2009 r., nie można zatem dokonać oceny, czy organ przekazał wszystkie dokumenty, będące w posiadaniu organu. Sąd błędnie przyjął, że "załączniki robocze" nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż załącznik do pisma nie posiada samodzielnego bytu, z drugiej zaś strony dokument bez załącznika jest niepełny. Istotne jest również to, że załączniki muszą mieć znaczenie dla treści dokumentu, gdyż w przeciwnym razie nie zostałyby dołączone do pisma. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż jeśli rzeczywiście Wójt nie pozostawił kopii załączników przekazanych Zarządowi Powiatu W., to wynika to z jego nieprawidłowego działania, co nie zostało poddane ocenie Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje, by realizacja żądań wnioskodawcy mogła nastąpić poprzez udostępnienie odpisów dokumentacji. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji następuje w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ uniemożliwiają udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie uwzględnił, że art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólny, zaś art. 14 ust. 1 ustawy ma charakter szczególny, odnoszący się do udostępniania informacji na wniosek. Reasumując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skarga została oddalona bez uprzedniego dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli czynności dokonanych przez Wójta Gminy K. w zakresie wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2009 r.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie lub zmianę w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, tj. nakazanie Wójtowi Gminy K. udostępnienia skarżącemu informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 22 marca 2009 r. w formie odpisów, w tym udostępnienie odpisów roboczych załączników, dołączonych do pisma Wójta Gminy K. z dnia 19 października 2009 r. w sprawie zaopiniowania przebiegu dróg powiatowych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak żaden z zarzutów nie mógł wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jeżeli idzie o zarzuty naruszenia prawa materialnego, to autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że dokumentacja o charakterze "roboczym", stanowiąca załączniki do pisma Wójta Gminy K. z dnia 19 października 2009 r., skierowanego do Zarządu Powiatu W. w sprawie zaopiniowania przebiegu istniejących dróg powiatowych na terenie Gminy K. nie stanowi dokumentacji podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i przez przyjęcie, że organ nie jest w posiadaniu tychże załączników w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy.

Istota tak sformułowanych zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie, że załączniki do pisma mają charakter roboczy powoduje, że nie podlegają rygorom ustawy i ich udostępnianiu oraz czy twierdzenie organu, że nie znajduje się w posiadaniu dokumentów stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia braku podstaw do zobowiązania organu do ich udostępnienia.

Jeśli idzie o charakter załączników do pism wchodzących w skład korespondencji urzędowej, to rację ma skarżący kasacyjnie, iż załącznik stanowi nierozerwalną część pisma, do którego został załączony. Jeśli zatem pismo stanowi załącznik i zostało dołączone do dokumentu urzędowego, zawierającego informację publiczną, podlega udostępnieniu na takich samym zasadach jak pismo "przewodnie", o ile nie zachodzą przesłanki wyłączające udostępnienie informacji określone w przepisach szczególnych. Okoliczności takiej nie stanowi fakt, iż pismo ma charakter roboczy czy też wewnętrzny. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10 stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega m.in. treść dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, co jednak nie oznacza, że jeśli załącznik nie ma podpisu, to nie zawiera informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, gdyż stanowi część dokumentu urzędowego. Udostępnieniu podlegają zresztą również inne informacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) ustawy, które już wymogów powyższej definicji spełniać nie muszą. W konsekwencji przyjąć należy, iż roboczy czy też wewnętrzny charakter danego pisma nie wyłącza uznania za dokument urzędowy, gdyż decyduje o tym zawartość dokumentu (odniesienie do spraw publicznych). Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że sporne załączniki do pisma Wójta Gminy K. z dnia 19 października 2009 r. w sprawie zaopiniowania przebiegu dróg powiatowych nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie mają charakteru dokumentacji urzędowej z uwagi na status "roboczy". Jednakże nieprawidlowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że dokumenty robocze nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o informacji publicznej, nie skutkuje stwierdzeniem, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji obowiązany był uwzględnić złożoną skargę i zobowiązać organ administracji do ich udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 ustawy do dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Tymczasem z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, iż Wójt Gminy K. nie znajdował się w posiadaniu żądanych dokumentów. Poza sporem pozostaje fakt, iż organ administracji publicznej, którego bezczynność stała się przedmiotem skargi podniósł kwestię braku dokumentów w swoim posiadaniu dopiero w odpowiedzi na skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak istotne jest, że taka informacja dotarła do wnioskodawcy i mogła stać się przedmiotem oceny przez Sąd I instancji, który dał wiarę temu twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, że organ nie posiada i uznał to za dostateczne. W tym miejscu warto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., I OSK 156/12 stwierdził, że ocenie sądu administracyjnego podlega prawdopodobieństwo nieposiadania przez organ, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej, danej informacji publicznej z uwzględnieniem zakresu jego działania i kompetencji. W pełni podzielając zaprezentowany pogląd, skład orzekający stoi jednocześnie na stanowisku, iż sam tryb postępowania z dokumentacją urzędową, sposób jej przechowywania i archiwizowania pozostaje poza kontrolą sądu. Jeśli zatem zważyć, iż żądanie skarżącego obejmowało załączniki dołączone do pisma Wójta Gminy K., jednak wytworzone przez Zarząd Powiatu W., to uprawnione jest przyjęcie, iż Wójt Gminy K. nie jest w posiadaniu tych dokumentów.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że odnośnie sposobu i formy udostępnienia informacji, o którą skarżący wystąpił we wniosku z dnia 22 marca 2009 r. ma jedynie zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Istotą tego zarzutu jest z kolei udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wydanie "kserokopii" w miejsce żądanych "odpisów" jest równoznaczne z nieudzielaniem informacji publicznej w żądany sposób.

Odnosząc się do sformułowanego pytania, w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż pozostaje faktem, iż w piśmie z dnia 22 marca 2011 r. skarżący wniósł o wydanie "odpisów" korespondencji. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący pod pojęciem "odpisu" dokumentu rozumie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentu. W konsekwencji zdaniem skarżącego kasacyjnie uzyskanie przez niego kserokopii dokumentów bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem nie stanowi realizacji wniosku przez organ administracji w sposób określony treścią żądania, a zatem mamy do czynienia z bezczynnością organu. Z takim poglądem autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić, a to z uwagi na relacje między pojęciem "kopii" i "odpisu".

Otóż jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 1998 r., III CZ 107/98 istotą odpisu jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści składanego pisma, bez względu na to, czy jest to dalszy egzemplarz pisma zgodny także swoim układem treści z oryginałem (jego odbitka maszynowa lub wykonana techniką kserograficzną, kolejny wydruk dokumentu przygotowanego na komputerze, itp.), czy też osobno sporządzony dokument. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że odpisem dokumentu jest również jego kserokopia. W konsekwencji nie sposób podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, że udostępnienie kserokopii nie jest równoznaczne z załatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie odpisów. Z kolei z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r., III CZP 37/94 można wywieść, że poświadczenie za zgodność z oryginałem determinuje posiadanie przez tę kserokopię charakteru dokumentu urzędowego. Oznacza to, że poświadczenie zgodności z oryginałem kopii dokumentu służy nadaniu tej kopii mocy dokumentu urzędowego. Tymczasem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś dokumenty urzędowe. Jeśli zatem celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wydawanie dokumentów urzędowych, ale umożliwienie udostępnienia informacji, to należy uznać, że wydanie wnioskodawcy kserokopii dokumentów wyczerpuje obowiązek organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Abstrahując od powyższego warto również wskazać, że pojęcia "sposób i forma" zawarte w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się do sposobu i formy udostępnienia informacji z punktu widzenia technicznego (pisemnie, elektronicznie, odbiór osobisty, wysłanie), nie uprawniają zaś do domagania się wydania dokumentów urzędowych.

Reasumując nie są zasadne zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 6 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeśli zaś idzie o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to skarżący kasacyjnie w jej ramach podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niezastosowanie przez Sąd I instancji dyrektyw określonych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż przywołane przepisy p.p.s.a. zostały naruszone na skutek dokonania nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wypada wyjaśnić, iż art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis o charakterze kompetencyjnym, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. O jego naruszeniu można by mówić, gdyby Sąd I instancji uchylił się od kontroli działalności administracji bądź zastosował środek nie wynikający z ustawy. Nie jest natomiast naruszeniem tego przepisu dokonanie kontroli w sposób wadliwy, zatem również i ten zarzut nie okazał się skuteczny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, o jakim mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349).