Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr rep. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2007 r. nr [...], 2. przyznaje adwokat D.P. wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy – w tym VAT) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zwrot wydatków w kwocie 17 (siedemnaście) złotych, które wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Zaskarżoną decyzją nr rep. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] października 2007 r. (znak [...]), uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. M. B. zwróciła się do Burmistrza Miasta W. o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości położonej we W. oznaczonej numerem [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. (znak: [...]) działając na wniosek M. B. Burmistrz Miasta W. wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej we W. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] z nieruchomością oznaczoną numerem [...]. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) Burmistrz Miasta W. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] i [...] położonych we W. przy ul. N. [...] oraz przekazał sprawę z urzędu Sądowi Rejonowemu we W.. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na tym, iż w toku postępowania rozgraniczeniowego strony nie zawarły ugody, nie złożyły zgodnych oświadczeń co do przebiegu granicy, a na podstawie zebranych dowodów nie ma podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Od decyzji Burmistrza Miasta W. odwołanie wniosła M. B. wnosząc o jej uchylenie w całości i nakazanie wyznaczenia w terenie granic wewnątrz których znajduje się jej działka. W odwołaniu M. B. podniosła, iż na podstawie wycinka mapki geodezyjnej zauważyła błędy w długościach poszczególnych odcinków jej posesji, co jest niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie analizy akt sprawy (w szczególności informacji z rejestru gruntów), stwierdziło, iż objęta postępowaniem działka gruntu nr [...] stanowi współwłasność osób fizycznych oraz Gminy Miejskiej W. W ocenie organu oczywistym jest zatem, że gmina jako właściciel nieruchomości jest stroną postępowania rozgraniczeniowego. Powołując się na stanowisko orzecznictwa organ stwierdził, iż niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną postępowania jest sama gmina. Organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwiania sprawy w której stroną jest gmina na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego, iż pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli pozostaje w takim stosunku prawnym ze stroną, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Ponieważ burmistrz i inni pracownicy urzędu są pracownikami strony - gminy, podlegają wyłączeniu od udziału w takim postępowaniu.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniosła M. B., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie wyznaczenia uprawnionej jednostki w celu wytyczenia granic w terenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] października 2007 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozgraniczenie nieruchomości jest procesem geodezyjno-prawnym prowadzącym do określenia zasięgu prawa własności do nieruchomości przez wyznaczenie i zastabilizowanie punktów granicy, pomiędzy dwoma lub więcej nieruchomościami gruntowymi, przy czym w wyniku rozgraniczenia powstają granice prawne. Zasadniczy tryb rozgraniczenia normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 z późn.zm.). Składa się on z reguły z dwóch stadiów: administracyjnego i sądowego. Do pierwszego etapu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organem administracji publicznej właściwym do rozgraniczenia nieruchomości jest wójt (burmistrzowie, prezydenci miast) – art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 r. Nr 30, poz. 163 z późn.zm.).

W rozpoznawanej sprawie nieruchomości podlegające rozgraniczeniu znajdują się we W., a więc stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 kpa właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości jest Burmistrz W.

Działka gruntu oznaczona nr [...] granicząca z działką będącą własnością M. B., i z którą chce ona dokonać rozgraniczenia jest własnością osób fizycznych i Gminy Miejskiej W.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości. Przykładowo, prawo właściciela do wzięcia udziału w charakterze strony jest uznawane przez składy orzekające NSA w postępowaniach dotyczących np. podziału nieruchomości (np. wyrok z 10.05.1993 , I SA 1471/92) sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r. OPS1/03), czy też budowlanych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII SA/Wa 276/06, Lex nr 214075.

Powyższe oznacza, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jest Gmina Miasto W., natomiast organ tej gminy, którym jest Burmistrz Miasta W. pełniący jednocześnie funkcję organu dokonującego w pierwszym etapie postępowania rozgraniczenia, jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Organ II instancji przyznał gminie prawo strony i uznał, iż w takiej sytuacji niedopuszczalnym jest by organ gminy prowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym pogląd, iż z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie powinno się dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu, którzy orzekają w konkretnej spawie.

Oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego organ jednostki samorządu terytorialnego jest wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta (por. W. Chróścielewski "Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ" P i P Nr 4/2003 r. str. 32, Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 i glosa JK .Antkowiaka publ. OSP 4/2004, wyrok z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. VIISA/Wa 276/06 pub. LEX 214075, wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2685/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie).

Zdaniem Sądu, pozostawanie ze stroną – Gminą Miejska W. (Urząd Miasta jest tylko aparatem pomocniczym organu wykonawczego - burmistrza, art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w stosunku zatrudnienia nakłada na burmistrza obowiązek troski o dobro gminy i jej urzędu oraz obowiązek ochrony mienia komunalnego gminy, (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. tj. 2001 r. Nr 142, poz. 1593) w zw. z art. 100 § 2 pkt 4 kpa i w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym).

Również na mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz.

Przepis ten pozostaje w korelacji systemowej z art. 38 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie [...]. W związku z powyższym pojęcie przedstawiciela w rozumieniu art. 30 § 3 kpa należy wykładać w związku z treścią art. 38 kc.

Oznacza to, że w omawianej sprawie Burmistrz Miasta W. jest przedstawicielem Gminy W. jako właściciela nieruchomości rozgraniczonej i przede wszystkim ma obowiązek dbać o jej mienie komunalne. Na mocy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest też organem rozpoznającym sprawę.

Podkreślić należy, iż w sprawie niniejszej w postępowaniu administracyjnym czyli pierwszym etapie postępowania rozgraniczeniowego, Burmistrz występuje jako organ decyzyjny, zaś w drugim etapie tego postępowania – przed sądem powszechnym przyjmowałby rolę strony postępowania rozgraniczeniowego.

Oznacza to, że jako organ gminy wyraża w granicach posiadanych kompetencji (art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 29 -34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) – własną wolę, natomiast ten sam organ gminy wyraża wolę osoby prawnej, gdy reprezentuje gminę miejską w postępowaniu rozgraniczeniowym przed sądem (art. 30 § 3 kpa w zw. z art. 31 u.s.g.), jako stronę.

W zależności więc od tego w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – toczy się to postępowanie rozgraniczeniowe organ gminy – Burmistrz Miasta W. występuje w innych funkcjach prawnych, co zdaniem Sądu nie powinno mieć miejsca. Taka przemienność funkcji dezawuuje takie postępowanie i rodzi podejrzliwość o braku obiektywizmu organu gminy na etapie postępowania administracyjnego.

Dlatego należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że Burmistrz Miasta W. podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1kpa, jednakże zamiast uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - umorzył postępowanie.

W osnowie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zastosowało rozstrzygniecie wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, gdy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z rożnych powodów stało się bezprzedmiotowe.

Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia przesłanki (przesłanek) bezprzedmiotowości.

Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuację, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (patrz B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. 3 wydanie Wydawnictwo CH Beck str. 539).

Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z art. 107 § 1 kpa uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji , ale decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem.

Badając zaskarżoną decyzję, jak Sąd już wskazywał wcześniej prawidłowo organ drugoinstancyjny uzasadnił przyczyny dla których Burmistrz Miasta W. podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego organ drugoinstancyjny umorzył postępowanie.

Umorzenie postępowania zamyka przecież drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa (patrz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo CH Beck. Warszawa 2000.str. 429).

W sprawie niniejszej fakt, iż organ orzekający w pierwszej instancji podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 kpa nie oznacza, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy i w związku z tym postępowanie w sprawie rozgraniczenia stało się bezprzedmiotowe.

Burmistrz Miasta W. był właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej Nr [...] z działką oznaczoną nr [...] położonych we W. przy ul. N., jednak stwierdziwszy, że jest stroną tego postępowania, i że zachodzą przesłanki jego wyłączenia, powinien przerwać tok czynności postępowania i akta przekazać organowi wyższego stopnia (art. 26 § 3 kpa). Organem wyższego stopnia nad Burmistrzem Miasta W.a w sprawie niniejszej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. i to ono powinno było wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Organ odwoławczy uchylając decyzję Burmistrza Miasta W. i umarzając postępowanie przerwał je, uchylił wszystkie dokonane w nim czynności oraz orzekł o dalszym jego nieprowadzeniu (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2000 r. III SA 474/99 niepubl. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 1999 r. II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8 poz. 110 s. 365). Oznacza to, iż strona M. B. pozbawiona została prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego.

Organy obu instancji rozpatrując ponownie wniosek M. B. o rozgraniczenie jej nieruchomości położonej we W. z nieruchomościami sąsiednimi zastosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim zaś organ pierwszoinstancyjny na mocy art. 24 §1 pkt 1 kpa wyłączy się od prowadzenia niniejszego postępowania, w którym Gmina Miejska W. jako właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...], jest stroną postępowania. Następnie przedstawi akta organowi wyższego stopnia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C., celem załatwienia sprawy – art. 26 § 2 i 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaś będzie mogło do merytorycznego załatwienia żądania M. B. wyznaczyć inny podległy sobie organ.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).